II SA/Wa 2429/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] działając na podstawie art. 223 ust. 1, 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował E. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] celnego w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. E. S. odwołała się od aktu mianowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia w przedmiocie mianowania na stopień służbowy podkomisarza celnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem, iż przy ponownym rozpatrzeniu, należy uwzględnić dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Wymieniona wskazała, iż spełnia warunki o których mowa w tym przepisie bowiem w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a mianowicie: - od dnia [...] listopada 1993 r. do [...] marca 1994 r. kierowała pracą Punktu Odpraw Celnych w [...], - od dnia [...] marca 1994 r. do [...] lipca 1995 r. zajmowała stanowisko Kierownika Posterunku Celnego w [...], - od dnia [...] maja 2004 r. do [...] lipca 2008 r. kierowała Grupą Zmianową w [...] - [...] w [...]. Wymienione stanowiska zajmowała, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stad też, mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych w ocenie odwołującej powinno być obligatoryjne. Jej zdaniem pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Natomiast zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej w [...] prowadzi do interpretacji rozszerzającej wspomniane pojęcie. Na poparcie swego stanowiska odwołująca powołała się na orzeczenie NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, LEX Nr 165717 oraz uchwałę z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/94 w której Sąd Najwyższy stwierdził, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący, aż do dnia wejścia w życie tej ustawy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu, obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ stwierdził, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu, było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność żądania E. S. dotyczącą mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ uznał, że w jej przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariuszy którzy spełniali wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Odwołująca we wspomnianym okresie zajmowała stanowisko [...] celnego i posiadała stopień służbowy [...] celnego. Zdaniem organu, za określeniem E. S. stopnia w korpusie oficerów młodszych nie przemawia okoliczność, iż od dnia [...] listopada 1993 r. do [...] marca 1994 r. kierowała ona pracą Punktu Odpraw Celnych w [...], od dnia [...] marca 1994 r. do [...] lipca 1995 r. zajmowała stanowisko Kierownika Posterunku Celnego w [...], natomiast od dnia [...] maja 2004 r. do [...] lipca 2008 r. kierowała Grupą Zmianową w [...]. Organ zwrócił uwagę, że wspomnianej kategorii stanowisk, w tym stanowisk kierowniczych, nie przewidywały przepisy zarówno poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej jak i obecnie obowiązującego aktu prawnego. Natomiast podporządkowanie służbowe o którym mowa w art. 223 ust 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotyczy stanowisk należących do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Do stanowisk kierowniczych wymienionych w art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. zaliczono: kierownika zmiany, kierownika referatu, kierownika oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Zdaniem Szefa Służby Celnej nie ulega wątpliwości, iż w kontekście uregulowań zawartych w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. jak i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301, z pózn. zm.), źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko. Dlatego też, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, mógł mieć zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy zajmujących stanowiska kierownicze wymienione w załączniku do ww. rozporządzenia. Wskazane rozporządzenie, normuje zamknięty katalog stanowisk, na których zgodnie z art. 7 ust. 1 uchylonej ustawy, mogą pełnić służbę funkcjonariusze celni. W przepisie art. 17 ust. 14 poprzednio obowiązującej ustawy, przewidziane zostało, iż do obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych, tj. stanowisk o których mowa w art. 17 ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania, zastępcy naczelnika urzędu celnego. Organ wskazuje, że stanowiska kierownicze w Służbie Celnej to stanowiska obsadzane w drodze powołania. E. S., nie została powołana na stanowisko "kierującego pracą" czy tez "kierującego grupą zmianową" Urzędzie Celnym w [...], gdyż takiej kategorii stanowisk, nie przewidywały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, jak i ustawy obecnie obowiązującej. Organ zaznaczył, że gdyby ustawodawca zamierzał rozszerzyć poza osoby formalnie pełniące służbę na stanowisku, związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do ww. korpusu to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost. Gdy brak jest wspomnianej regulacji nie istnieją podstawy do zastosowania rozszerzającej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Szef Służby Celnej wskazał, iż nie neguje faktu kierowania przez odwołującą pracą Punktu Odpraw Celnych w [...] oraz Grupą Zmianową w [...] – [...]w [...]. Znajduje to bowiem potwierdzenie w kartach zakresu obowiązków i uprawnień. Jednakże, wyznaczenie funkcjonariusza przez naczelnika urzędu, bądź dyrektora izby na osobę nadzorującą i organizującą prace punktu odpraw celnych, bądź kierującą grupą zmianową, nie może być utożsamiane z objęciem przez niego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku do czego wprost nawiązuje przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał również, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołująca stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych E. S. wynika, iż w okresie od [...] lutego 1994 r. do [...] czerwca 1995 r. zajmowała ona stanowisko Kierownika Posterunku Celnego w [...]. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, uzależnia mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników albo pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy odwołująca zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, stąd też przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ nie zgodził się z argumentacją odwołującej, iż użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życia ustawy" powinien być rozumiany, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Szef Służby Celnej, podał, iż przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że reguluje on wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Zgodnie z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy, miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. E. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bądź też zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w [...] do zmiany aktu mianowania z dnia 27 listopada 2009 r. poprzez mianowanie na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych, zasądzenie wyrównania z tytułu braku dodatku służbowego w korpusie oficerów młodszych za okres od dnia mianowania do dnia rozstrzygnięcia wraz z ustawowymi odsetkami, a także obciążenie strony przeciwnej wszelkimi kosztami postępowania. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach osobowych na okoliczność spełnienia warunków uzasadniających mianowanie na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych. Zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy, a także art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi E. S. podnosła, iż wydając decyzję pominięto posiadane przez nią wykształcenie, doświadczenie zawodowe oraz okres służby w Służbie Celnej, pomimo, że wymóg taki wynika z art. 223 ust. 7 ustawy. Za nieuzasadnioną uznała argumentację, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć w jej przypadku zastosowania i dotyczy wyłącznie funkcjonariusza, który spełnia wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009r. Podała, że wyznaczenie funkcjonariusza, przez naczelnika urzędu bądź dyrektora izby, na osobę nadzorującą i organizującą pracę punktu odpraw celnych, bądź kierującą grupą zmianową, w ocenie skarżącej związane było z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych. Treść art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie określa czy dana osoba została powołana na stanowisko, czy też wyznaczona. Natomiast z karty zakresu obowiązków i uprawnień wynika, iż do obowiązków skarżącej należało: sprawowanie nadzoru nad prawidłowością i terminowością zadań wykonywanych przez podległych funkcjonariuszy, a także kontrola prawidłowości dokumentacji przez nich przyjętej. Skarżąca, wskazuje, iż funkcję tę sprawowała nieprzerwanie przez okres czterech lat tj. od 15 maja 2004 r. do 1 lipca 2008 r. Zatem zdaniem E. S. przyjęta przez organ argumentacja jest nietrafna i nieuzasadniona. Ponadto w ocenie skarżącej przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa, i jeśli nie budzi ona wątpliwości jak to ma miejsce w niniejszym przypadku inne wykładnie są niedopuszczalne. Wykładnia językowa art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje, iż przepis ten nakazuje mianowanie funkcjonariuszy celnych do korpusu oficerów młodszych wszystkich osób, które spełniały przewidziane w nim przesłanki "przed dniem wejścia w życie ustawy". Użycie w omawianym przepisie zwrotu "przed" nie pozwala na uznanie, iż ustawodawca miał na myśli tylko i wyłącznie stan istniejący w chwili wejścia w życie ustawy, bądź też stan istniejący wyłącznie bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy. Kompetencja i obowiązek mianowania funkcjonariusza celnego do korpusu oficerów młodszych odnosi się do tych wszystkich osób, które spełniały przewidziane w nim przesłanki "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem w dowolnym momencie poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Stanowisko to, jak wskazuje wymieniona podzielił Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. o sygn. akt VIII Pa 24/11, który w identycznym stanie prawnym i zbliżonym stanie faktycznym, przyznał racje skarżącemu funkcjonariuszowi celnemu. Skarżąca podnosi, iż w cytowanym wyroku, Sąd uznał, że właściwe rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" winno być ustalane przede wszystkim w oparciu o wykładnię językową. Literalna wykładnia przepisu art. 223 ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący w dniu wejścia w życie ustawy. Jeśli wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w przedmiotowym przepisie istniał do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz przez nadanie przepisowi innego brzmienia, zamieszczając zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy", albo zapis "w dniu wejścia w życie ustawy". Bowiem zgodnie z regułami tworzenia prawa do oznaczana jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Nadto, jak wskazuje skarżąca, ustawodawca stosował w tej samej ustawie zarówno zwrot w ,,dniu wejścia w życie ustawy", jak ma to miejsce w art. 222 ustawy, jak i też "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyty w art. 223 ust. 3, stąd też, nie mógł mieć na myśli tej samej treści. Dodatkowo, jak podnosi Skarżąca, interpretacja przedmiotowego przepisu jest niesprawiedliwa społecznie oraz godzi w zasadę zaufania obywateli do Państwa wyrazoną w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego, ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana zgodnie powołanymi zasadami skarga, zasługuje na uwzględnienie choć z innych względów niż w niej wskazane. Nadmienić należy, iż Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 wpisanej do zasad prawnych, potwierdził możliwość kontroli przez organ II instancji aktów mianowania funkcjonariuszy celnych, wydanych na podstawie przepisów art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Podczas badania prawidłowości przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu Służby Celnej, należy więc stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji organu I instancji, zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa wnosi się za pośrednictwem tego organu, do organu II instancji w terminie 14 dni, od daty doręczenia stronie, decyzji organu I instancji. Natomiast decyzja organu I instancji, staje się ostateczna jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu. W niniejszej sprawie, E. S. wniosła odwołanie w dniu 1 grudnia 2010 r., czyli po upływie roku od dnia wydania aktu mianowania. Odwołanie nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W opisanym stanie faktycznym, organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności w trybie art. 134 kpa, stwierdzić w drodze postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organ obowiązku tego nie wykonał, co stanowi podstawowe uchybienie proceduralne w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwością wydanej w trybie odwoławczym decyzji. Szef Służby Celnej przystąpił do rozpatrzenia odwołania i wydał w tym zakresie decyzję, mimo iż bezsporne było wniesienie tego odwołania z uchybieniem terminu. Rozpatrywanie przez organ II instancji odwołania od aktu mianowania oraz wydanie decyzji w tym przedmiocie było działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Dotknięta taką wadą, zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej, nie może funkcjonować w obrocie prawnym, bowiem dotyczy materii rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną - aktem mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Powyższe czyni koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania, bowiem akt mianowania, nie zawierał pouczenia o odwołaniu. Pogląd organu, że w takim przypadku 14 dniowy termin, na wniesienie odwołania "nie biegnie", a strona może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania, nawet jeżeli uchybiła terminowi, nie jest prawnie uzasadniony. Twierdzenie takie narusza również wprost dyspozycję art. 129 § 2 kpa. Nie istnieje na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego norma, która z brakiem stosownego pouczenia o odwołaniu, łączyłaby ustanie mocy obowiązującej przepisu art. 129 § 2 kpa, który ustanawia 14 dniowy termin do złożenia odwołania. Nie jest nim treść przepisu art. 112 kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Między innymi odnoście takich przypadków ustawodawca stworzył możliwość przywrócenia terminu, jeśli został on uchybiony bez winy strony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w nieograniczonym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 ust. 1 w związku z art. 120 ppsa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.