II SA/Wa 2447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , Protokolant referent stażysta Katarzyna Jaszczołt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych Administracji (zwany dalej Minister, organ), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. K. (dalej jako skarżący) art. 15c, 22 a i art.24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Decyzja ta wydana została w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. (sygn. II SA/Wa 1807/19), którym Sąd ten uchylił uprzednio wydaną wobec skarżącego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr 923//kadr/19. Stan faktyczny w sprawie przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. K. i wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku Skarżący opisał przebieg swojej służby wskazując, że dnia 27 czerwca 1985 r. został przyjęty do służby w Służbie Bezpieczeństwa. Natomiast po dniu 12 września 1989 r. pełnił służbę na stanowiskach oficerskich Policji. Sumiennie i z zaangażowaniem wykonywał powierzone zadania w czasie służby, która cechowała się zagrożeniem życia i zdrowia. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem Minister ustalił, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji 30 kwietnia 2003 r. i jest uprawniony do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "IPN"), Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od 27 czerwca 1985 r. do 31 października 1989 r., tj. 4 lata, 4 miesiące i 4 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 3 miesiące i 10 dni. Komendant Główny Policji w piśmie z 16 marca 2018 r. stwierdził, że Skarżący podczas służby w Policji rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi i brązową odznaką "Zasłużony Policjant". W aktach sprawy brak informacji o wymierzonych wobec niego karach dyscyplinarnych; brak jest również dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Decyzją z [...] maja 2021 nr 514/kadr/21, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ wskazał, że całkowity okres służby J. K. wynosi 26 lat, 3 miesiące i 10 dni. Służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 4 miesięcy i 4 dni, czyli przez około 16% całego okresu służby, nie można więc mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Podczas ponad czteroletniego czasu wykonywania zadań i obowiązków na rzecz totalitarnego państwa strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. Organ uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Zauważył, że wypłacane mu świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.). W sprawie została natomiast spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do kwestii wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku organ wskazał, że na przełomie 1988/1989 r. rozpoczął się proces niszczenia akt, dotyczący działania SB, który służył zacieraniu dowodów przestępczych działań, dlatego też utrudnione jest ustalenie zakresu pracy, jak i realizacji zadań poszczególnych funkcjonariuszy ww. formacji. Ponadto J.K.K z dniem 27 czerwca 1985 r. został mianowany na stanowisko starszego inspektora grupy VI Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych (karta: 0029 sygn. akt IPN Po 839/37), w związku z czym przyznano ww. dodatek kwalifikacyjny oraz specjalny. Podwyższano mu również dodatek specjalny (karta; 0030 sygn. akt IPN Po 839/37) oraz przyznano dodatek operacyjny szczebla "B" (karta; 0033 sygn. akt IPN Po 839/37); wielokrotnie podwyższano mu dodatek służbowy i specjalny o czym świadczy przebieg służby, zawarty w archiwalnych aktach osobowych (karty; 0025- 0026 sygn. akt IPN Po 839/37) oraz wniosek personalny z dnia 31 października 1985 r. W ww. dokumencie dotyczącym zmiany warunków uposażenia wskazano, że: "ppor. K. J. jest funkcjonariuszem sumiennym i zdyscyplinowanym. Zadnia operacyjne realizuje z pełnym zaangażowaniem, wykazując wiele własnej inicjatywy." (karty: 0030 - 0031 sygn. akt IPN Po 839/37). Organ stwierdził, iż wnioskodawca w okresach pracy w Służbie Bezpieczeństwa był bardzo cenionym i zaangażowanym pracownikiem operacyjnym, a jego przełożeni byli zadowoleni z poziomu realizacji przez niego zadań służbowych. W okresie zaliczanym jako służba na rzecz totalitarnego państwa ww. był awansowany w stopniu służbowym (informacja o przebiegu służby przekazana przez Komendanta Głównego Policji za pismem z dnia 16 marca 2018 r. 1. dz. Kk- 7331/18). J. K. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa rozwijał się zawodowo, a przełożeni inwestowali w jego karierę zawodową oraz czerpał z tej organizacji pełne przywileje, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że ww. był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ankieta personalna, karta 0007 sygn. akt IPN Po 839/37) oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (karty: 0027-0028 sygn. akt IPN Po 839/37). Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN Po 839/37), pozwala domniemywać, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. W skardze do tutejszego Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucają jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, mające wpływ na wynik sprawy. Zawrócił uwagę, iż działania organu przedłużają znacząco postępowanie w sprawie emerytury, która od 4 lat jest znacząco niższa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu skargi argumenty, dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także otrzymane przez nią odznaczenia, nie mają kluczowego znaczenia w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w związku z zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., przyjęta przez zainteresowanego określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, oraz niespełnienie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie pozwalają na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ był związany uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. (sygn. II SA/Wa 1807/19), a związania tego nie respektował. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzekający poprzednio Sąd przesądził krótkotrwałość służby skarżącego, pisząc w uzasadnieniu: "krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niecałe 5 lat, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem Skarżącego". Organ był tym ustaleniem związany i nie powinien czynić ustaleń własnych, sprzecznych z już dokonanymi w sprawie II SA/Wa 1807/19. Tak więc z tej choćby przyczyny zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Sąd poprzednio orzekający w sprawie zwrócił też uwagę na charakter służby Skarżącego, pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ miał ustalić i ocenić, czy w okresie od dnia 27 czerwca 1985 r. do dnia 31 października 1989 r. Skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej (przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazły się żadne ustalenia dotyczące konkretnych czynności wykonywanych przez skarżącego. Organ dość ogólnikowo ustalił, że skarżący był cenionym i zaangażowanym pracownikiem operacyjnym, a jego przełożeni byli zadowoleni z poziomu realizacji przez niego zadań służbowych, stąd awansowanie go w stopniu służbowym. Następnie organ przywołał, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Zdaniem Sądu ponownie orzekającego w sprawie, te informacje nie mają znaczenia w kontekście związania wydanym wcześniej wyrokiem i nie stanowią realizacji jego wytycznych. Organ wskazał, że skarżący był wyróżniony Złotym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużonego Policjanta", jednakże odnotowując te fakty, zupełnie je następnie pominął w analizach. Tymczasem zdaniem Sądu, tego typu wysokie odznaczenia powinny mieć wpływ na ocenę charakteru służby skarżącego: nie wszyscy policjanci je dostawali, w dodatku skarżący uzyskał je już w tzw. "wolnej Polsce". Organ powinien był zatem wnikliwie ocenić te fakty. Ponadto organ ustalił też brak dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach z narażeniem jej życia lub zdrowia. Narażenie zdrowia i życia nie stanowi jednak miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Pojęcie "rzetelności" pełnionej służby nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Sąd podziela stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, że nie sposób przyjąć, aby wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Brak podstaw do przyjęcia, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych, związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL, jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Brak podstaw do akceptacji bezwzględnego pominięcia tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Aktualne są więc w tej sytuacji poprzednio udzielone organowi wytyczne, aby dokonał wyczerpującej oceny tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby Skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia. Zebrane ustalenia organ powinien odnieść do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Kwestia krótkotrwałości służby skarżącego została już przesądzona, więc organ nie może przyjmować tej okoliczności odmiennie, niż uczynił to Sąd orzekający w sprawie II SA/Wa 1807/19. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.