II SA/Wa 2450/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania E. S. świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 27 lipca 2010 r. E. S. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że ma ukończone 55 lat, jest osobą chorą, niezdolną do podjęcia pracy zarobkowej, bez środków do życia. Utrzymuje się jedynie z renty męża, który jest także ciężko chory, ma znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki osób trzecich. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2006 r. stwierdzono u niej częściową niezdolność do pracy, która według lekarza orzecznika powstała po 10 września 2003 r. Wnioskodawczyni podkreśliła, że ZUS odmówił jej przyznania prawa do renty w trybie zwykłym, a jej odwołanie od tego rozstrzygnięcia zostało oddalone przez sąd. Zaznaczyła, że zdecydowała się wystąpić o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ponieważ powstały nowe okoliczności dotyczące jej niezdolności do pracy. Od października 2009 r. leczona jest bowiem z powodu [...]. Prezes ZUS rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania E. S. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ww. ustawy organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podkreślił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawczyni udokumentowała 21 lat i 27 dni okresów składkowych i 4 lata, 8 miesięcy i 7 dni okresów nieskładkowych. Przy czym w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała 1 rok, 9 miesięcy i 12 dni okresów składkowych. Organ zaznaczył, że E. S. z dniem 10 marca 2002 r. zaprzestała pobierania zasiłku dla bezrobotnych i od tego czasu nie podjęła już zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu przez wnioskodawczynię zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec niej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Z dokumentacji rentowej wynika bowiem, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. E. S. została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym, w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie ma podstaw do przyznania wnioskodawczyni renty z tytułu niezdolności do pracy na mocy przepisu art. 83 ww. ustawy. Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W złożonym do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S. podniosła, że jestem osobą chorą. Liczne schorzenia oraz dolegliwości bólowe, jak również problemy związane z poważnymi zaburzeniami [...] powodują, iż w obecnej sytuacji nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. została uznana za częściowo niezdolną do pracy. Biorąc jednak pod uwagę jej wiek, wykształcenie oraz stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Pogarszające się zdrowie, jak również narastające zaburzenia [...] wykluczają również w przyszłości możliwość podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Powyższe okoliczności mają bezpośredni wpływ na brak środków do życia. Nie nabyła bowiem jeszcze prawa do emerytury, a jedynym źródłem utrzymania jest renta męża. Renta jaką otrzymuje mąż jest niewystarczającym źródłem utrzymania do pokrycia kosztów utrzymania, jak również wysokich kosztów leczenia zarówno jej, jak i męża. Do wniosku E. S. załączyła zaświadczenia wystawione przez lekarza [...]. W związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego załączona została nowa dokumentacja medyczna, Prezes ZUS skierował sprawę do lekarza orzecznika ZUS celem ponownego ustalenia daty powstania oraz stopnia i trwałości niezdolności do pracy E. S. Lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalił, że E. S. jest częściowo niezdolna do pracy do 31 sierpnia 2013 r. Niezdolność do pracy powstała 20 października 2009 r., tj. po 10 września 2003 r. oraz nie istnieje co najmniej całkowita niezdolność do pracy, która powstałaby przed 28 marca 2006 r. E. S. nie skorzystała z możliwości wniesienia sprzeciwu od tego orzeczenia do komisji lekarskiej ZUS. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania E. S. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia kumulatywnie przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Z dniem 10 marca 2002 r. zaprzestała ona pobierania zasiłku dla bezrobotnych i po tej dacie nie podejmowała już zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby wnioskodawczyni nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie została wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. została bowiem uznana za częściowo niezdolną do pracy od 20 października 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. Organ podniósł ponadto, że na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierował sprawę do lekarza orzecznika ZUS, celem przeprowadzenia postępowania orzeczniczego. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnioskodawczyni ponownie została uznana za częściowo niezdolną do pracy od 20 października 2009 r. Organ zaznaczył, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 ww. ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ww. ustawy jest natomiast całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż w przypadku E. S. przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi ze względu na całkowitą niezdolność do pracy (orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS) nie zachodzi, jest to okoliczność, która eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane jakiekolwiek świadczenie w drodze wyjątku. Wprawdzie przedstawiona przez wnioskodawczynię sytuacja materialna jest bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik E. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną przez E. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że skarżącej odmówiono przyznania prawa do renty w trybie zwykłym mimo, iż zebrany materiał dowodowy potwierdzał jej zły stan zdrowia. Zaznaczył ponownie, że jego mocodawczyni jest osobą chorą, niezdolną do pracy, a ZUS, który ma obowiązek troszczyć, się o ludzi takich jak ona, odmawia jej pomocy. Doszło tym samym do pogwałcenia przez ZUS zasad współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 k.c. W ocenie pełnomocnika, skarżąca spełnia wszystkie warunki, by uzyskać prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że niezależnie od odwołań pełnomocnika skarżącej do obowiązków ZUS, mających polegać na troszczeniu się o osoby znajdujące się w podobnej sytuacji co skarżąca, obowiązkiem organu rentowego nie jest w żadnym razie przyznawanie świadczeń z naruszeniem przepisów prawa, niezależnie od tego, za jak trudną i wyjątkową uważają swoją sytuację osoby wnioskujące o te świadczenia. Dla sprawy nie ma żadnego znaczenia, od jakiego czasu skarżąca ubiega się o rentę, skoro niezależnie od daty nie spełnia warunków do jej uzyskania. Prezes ZUS nie ma natomiast prawa ani przyznać świadczenia w drodze wyjątku osobie, która nie jest całkowicie niezdolna do pracy, ani samowolnie, odmiennie niż uprawnieni lekarze orzecznicy ZUS, ocenić jej stan zdrowia jedynie na podstawie jej zapewnień, iż z pewnością jej stan zdrowia wyklucza aktywność zawodową, ani też w drodze wyjątku i z naruszeniem przepisów prawa, przyznać świadczenie w trybie zwykłym, którego odmówił skarżącej organ rentowy. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2012 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, że istotnie skarżąca posiada tylko częściową niezdolność do pracy, jednak ilość schorzeń i chorób jakie u niej występują eliminuje całkowicie możliwość podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Stan jej zdrowia nie rokuje też poprawy. Szereg schorzeń, na które cierpi skarżąca powoduje zaś istotne zmiany w poprawnym postrzeganiu przez nią rzeczywistości. W okresie wydania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r., gdzie skarżąca została uznana za częściowo niezdolną do pracy, pozostawała ona w wyjątkowo niekorzystnym [...], konsekwencją czego był brak odpowiedniego środka odwoławczego od ww. orzeczenia w postaci złożenia sprzeciwu. Pełnomocnik zaznaczył, że sytuacja materialna skarżącej jest obecnie dramatyczna, gdyż jedynym źródłem jej utrzymania jest renta męża, który posiada znaczny stopień niepełnosprawności i jest niezdolny do samodzielnego funkcjonowania. Koszty leczenia, jak również koszty utrzymania są tak wysokie, iż obecnie skarżąca popadła w znaczne zadłużenie. Dodatkowo pełnomocnik zaznaczył, iż w momencie składania pierwszego wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku skarżąca spełniała warunek wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, gdzie okres między ustaniem zatrudnienia a powstałej niezdolności do pracy nie był dłuższy niż osiemnaście miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżąca nie może być uznana za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżąca nie osiągnęła ustawowego wieku emerytalnego kobiet, tj. 60 lat. Nie ma też orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem dwa prawomocne orzeczenia lekarza orzecznika ZUS ustalające, iż skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Należy w tym miejscu podkreślić, że Prezes ZUS, orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Należy jednocześnie zaznaczyć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z podniesionymi przez skarżącą nowymi okolicznościami dotyczącymi stanu jej zdrowia, skierował ponownie sprawę do lekarza orzecznika ZUS, który w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził, że E. S. jest częściowo niezdolna do pracy do 31 sierpnia 2013 r. Skarżąca nie skorzystała zaś z możliwości wniesienia sprzeciwu od powyższego orzeczenia do komisji lekarskiej ZUS i stało się ono prawomocne. Ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w powyższym orzeczeniu były zatem wiążące dla Prezesa ZUS. Słusznie bowiem organ wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia wnioskodawcy, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia wnioskodawcy określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Reasumując, brak spełnienia przez skarżącą przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza możliwość przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Zbędna w tym stanie rzeczy była analiza sytuacji skarżącej pod kątem występowania szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabyła ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym, jak też ocena posiadanych przez skarżącą środków utrzymania w kontekście przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie zauważył bowiem organ, nie jest to świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2011 r., odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.