II SA/Wa 2453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...]Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 268a oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. P. (dalej: "skarżący") od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP w [...]", "organ pierwszej instancji") z [...] lipca 2019 r. l.dz. [...]informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. "o zapłatę, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji" skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego R. K.) wystąpił do KWP w [...] o dokonanie niezwłocznej, nie później niż w terminie 7 dni (licząc od dnia doręczenia wniosku), wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 291 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w łącznej wysokości 16.826,72 złotych (na podany numer rachunku bankowego) za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Natomiast w przypadku odmowy wypłaty ww. należności zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego celem wydania decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. We wniosku skarżący domagał się również dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia z komórki finansowej dotyczącego sposobu wyliczenia świadczenia dla skarżącego oraz zakończenia postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 114 § 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "u.p.o.") w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, a także powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że wprawdzie nie ma ustawowego terminu wypłaty należności finansowych związanych ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, lecz wypracowane w tej materii orzecznictwo i poglądy doktryny wskazują, iż świadczenia te powinny być wypłacone w dniu następnym po - wskazanej w rozkazie personalnym - dacie zwolnienia funkcjonariusza, a już na pewno nie później niż w terminie 14 dni od dnia zwolnienia ze służby. Na poparcie tego twierdzenia skarżący przywołał postanowienie Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1996 r., sygn. akt I PKN 34/96, opubl. OSN z 1997 r. nr 13, poz. 237. Skarżący podkreślił, że w takiej sytuacji właściwa komórka finansowa oraz przełożeni zwalnianego funkcjonariusza zobowiązani są do podjęcia niezwłocznych czynności mających na celu wypłatę należnych świadczeń. Organ działa w tym zakresie z urzędu, bez zbędnej zwłoki. Tymczasem skarżący został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...]stycznia 2019 r. nr [...] i dotychczas nie otrzymał należnej mu kwoty z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 70 dni. W piśmie z [...] lipca 2019 r. nr [...] KWP w [...] wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opubl. 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102), uchylił tę część przepisu prawa, która określa wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ingerencji ustawodawcy, która wskaże, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwym określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym. Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, iż do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych brak jest podstaw do wypłaty (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu. Jednoczenie KWP w [...] zapewnił, że po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu, zostaną podjęte działania zmierzające do załatwienia niniejszej sprawy, bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie. Nadmienił też, że naliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy stanowić będą czynność materialno-techniczną, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że ww. pismo KWP w [...] z [...] lipca 2019 r. stanowi de facto decyzję administracyjną. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 114 § 1 pkt 2 i art. 115a u.p.o. w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, poprzez odmowę wypłaty różnicy ekwiwalentu pieniężnego za 291 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w łącznej wysokości 16.826,72 złotych. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu we wnioskowanej wysokości. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego poprzez wezwanie stosownego organu do przedstawienia sposobu wyliczenia ekwiwalentu zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub/i na podstawie art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z komórki finansowej odnośnie sposobu wyliczenia świadczenia finansowego dla skarżącego, ze szczegółowym wskazaniem spornej kwoty. W uzasadnieniu odwołania skarżący wymienił przykładowo siedem wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, akcentując, iż w świetle tych orzeczeń wypłata należności finansowych, objętych jego wnioskiem z [...] czerwca 2019 r., jest w pełni uzasadniona i możliwa do zrealizowania. Powołanym na wstępie postanowieniem KGP stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji, wskazując na art. 107 § 1 k.p.a., stwierdził, że treść pisma KWP w [...] z [...] lipca 2019 r. niewątpliwie nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, a także w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Zatem treść rozstrzygnięcia polega na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. W treści pisma z [...] lipca 2019 r., skierowanego do skarżącego, wskazano, że na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z czym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku. Z przedmiotowego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Reasumując, KGP stwierdził, iż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, wyrażający się w braku decyzji (postanowienia) rozumianej jako kwalifikowany akt administracyjny (w administracyjnym toku instancji), uniemożliwia mu rozpatrzenie odwołania skarżącego. Z kolei wniesienie środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną (postanowieniem), skutkuje koniecznością stwierdzenia, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji uwzględnił także stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/19, w myśl którego w przypadku wniosków odnoszących się do ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu (a tym samym także wniosków o wypłatę wyrównania ekwiwalentu) organ nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, gdyż orzekł o tym poprzez wypłatę ekwiwalentu przy zwolnieniu ze służby. W tym kontekście KGP podkreślił, że - w realiach przedmiotowej sprawy - żadna ze stron nie kwestionuje uprawnienia skarżącego do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Istotą sprawy nie jest więc orzekanie o uprawnieniu, lecz ustalenie wysokości kwoty, jaka powinna zostać wypłacona. Przepisy prawa nie statuują roszczenia o wypłatę wyrównania, jak też nie dają podstaw do orzekania o uznaniu wysokości ekwiwalentu lub odmowie ponownego jego przeliczenia. Z tego względu informacja o braku możliwości dokonania przeliczenia i wypłaty winna nastąpić i nastąpiła na gruncie przedmiotowej sprawy w formie pisemnej niebędącej formą rozstrzygnięcia administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie KGP, skarżący zarzucił naruszenie art. 134 i nast. k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, podczas gdy treść pisma KWP w [...] z [...] lipca 2019 r. daje podstawę do uznania go za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ponieważ zawiera minimum wymagalnych elementów, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., a tym samym organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie administracyjne w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 138 k.p.a. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o przekazanie skargi do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 480 złotych. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie KGP z [...] września 2019 r. nie narusza prawa. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji, określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, obejmujący badanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (vide B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem zbadać, czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona, powoduje konieczność wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego, organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, iż spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej, jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zalicza się brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynności prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Natomiast do przesłanek o charakterze przedmiotowym należą niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie. Z tym ostatnim przypadkiem mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie według art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, jednakże w piśmie z [...] lipca 2019 r. (uznanym przez skarżącego za decyzję administracyjną) KWP w [...] jedynie powiadomił skarżącego o powstałej w systemie prawnym luce, konkludując: "informuję, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych brak jest podstaw do wypłaty (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu". Nie sposób powyższego pisma traktować jako odmowy wypłaty świadczenia. Ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem wyjaśnia aktualny stan prawny w aspekcie złożonego przez skarżącego wniosku (a konkretnie brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego), jak również zawiera zapewnienie, że po wejściu w życie nowych przepisów, organ Policji będzie zobligowany do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy, bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie. Stwierdzenie organu pierwszej instancji o braku podstaw prawnych do realizacji wniosku skarżącego nie może być utożsamiane z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (albo odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (vide W. Chrościelewski [red.], Z. Kmieciak [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Jak wskazał NSA w wyrokach z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81 (publ. ONSA 1981/2, poz. 91) oraz z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9, poz. 169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że pismo KWP w [...] z [...] lipca 2019 r. nie posiada minimum dopuszczalnych w świetle judykatury elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Raz jeszcze podkreślić należy, iż omawiane pismo ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy, tj. sprawy skarżącego co do istoty, stosownie do art. 104 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2019 r. nie zostało w ogóle zakończone. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko KGP wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2591/01). W ww. orzeczeniu NSA wskazał, iż inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, wobec którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym - sądem pracy. Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze aktu administracyjnego. Tymczasem pismo KWP w [...] z [...] lipca 2019 r. przedstawia stan prawny obowiązujący po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zarówno na dzień sporządzenia tego pisma, tj. [...] lipca 2019 r., jak również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ustawodawca nie wprowadził przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Zamieszczenie takiej informacji w omawianym piśmie organu pierwszej instancji nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2019 r., co z kolei implikuje zasadność podjętego przez KGP rozstrzygnięcia z [...] września 2019 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.