II SA/Wa 246/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J. P., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] lipca 2018 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku zaznaczył, że przez całą służbę realizowała zadania w Milicji Obywatelskiej (dalej jako "MO"); swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi; służył wyłącznie własnej Ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie i dyscyplinarnie; obecnej jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, z licznymi dolegliwościami i wymaga opieki osób trzecich; decyzja o obniżeniu świadczenia emerytalnego jest dla niego krzywdząca, nie tyle ze względów finansowych, lecz przede wszystkim narusza jego godność, jako człowieka i obywatela, - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcy ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej; ich wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się przy tym renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury, - z pisma z [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") - informacji o przebiegu służby nr [...] - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] listopada 1948 r. do [...] grudnia 1954 r., - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie, - Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 1 miesiąca i 2 dni; ze zgromadzonych dokumentów wynika również, że zwolniono go ze służby w MO z dniem [...] października 1986 r.; po tej dacie nie podjął ponownie służby, - w zaistniałej sytuacji - z uwagi na to, że Wnioskodawca nie pełnił służby po 12 września 1989 r. - nie są spełnione wymogi przewidziane art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; nie ma bowiem możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, - wyklucza to możliwość wyłączenia w stosunku do Wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze zarzucono naruszenie przepisów - prawa materialnego: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), upatrywane w arbitralnym obniżeniu przysługującego Wnioskodawcy świadczenia emerytalnego; narusza to zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, - art. 67 ust. 1, w zw. z art. 31 ust. 3, Konstytucji RP, upatrywane w arbitralnym obniżeniu przysługującego Wnioskodawcy świadczenia emerytalnego; stanowi to nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego - po osiągnięciu wieku emerytalnego; - art. 30 oraz 47 Konstytucji RP, w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją Rzymską"; upatrywano go w naruszeniu godności, prawa do ochrony czci, dobrego imienia, prawa do prywatności i prawa do poszanowania życia rodzinnego, poprzez przyjęcie, że służba Wnioskodawcy stanowiła "służbę na rzecz totalitarnego państwa"; tym samym arbitralne przypisano mu - w akcie prawnym rangi ustawy - winy za działania związane z naruszeniami praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa; Wnioskodawca w żaden sposób się do nich nie przyczynił; - art. 45 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 Konwencji Rzymskiej, polegające na zastosowaniu represji bez wykazania winy indywidualnej, zastąpienie w tym zakresie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą i odwróceniu w ten sposób zasady domniemania niewinności przez uznanie wszystkich funkcjonariuszy - będących w służbie przed 31 lipca 1990 r. - za winnych działań zasługujących na penalizację; - art. 64 ust. 1 i 2, w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wobec art. 1 Protokołu nr I do Konwencji Rzymskiej, oraz art. 14 samej Konwencji, upatrywane w arbitralnym naruszeniu osobistych praw majątkowych Wnioskodawcy i prawa do poszanowania mienia, które podlegają równej dla wszystkich ochronie; wynika to z nieproporcjonalnego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego i stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej, - procesowego - art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nie uwzględnienie zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych; w szczególności bezpodstawnie pominięto zbadanie informacji z IPN; tymczasem Wnioskodawca nie widnieje w zasobach IPN; nigdy też nie był w żaden sposób związany ze służbami bezpieczeństwa. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy (k. 105) pełnomocnik Wnioskodawcy podnosił, że może budzić poważne wątpliwości, czy we wskazanym w informacji IPN okresie funkcjonariusz w istocie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Zwracał uwagę, że Wnioskodawca od 1989 roku był osobą niepełnosprawną i nie mógł dalej pełnić służby. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, znajdujący w sprawie zastosowanie regulacji normatywnych oraz prawidłowego rozumienia ich treści. Zasadnie wywiedziono, że - w danym przypadku – nie ma możliwości zastosowania regulacje szczególnej, przewidzianej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie jest bowiem spełniony warunek rzetelnego pełnienia służby od 1990 roku. Funkcjonariusz bowiem wcześniej odszedł ze służby (w 1986 roku). Orzekającemu w sprawie Sądowi znane są stanowiska, formułowane przez szereg składów orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się tam m.in., że dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2. Przepisu nie można jednak wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz tak samo np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na", wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji - było szersze stosowanie wyjątku. Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne - tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa. Z kolei, zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2. Tezy o woli prawodawcy szerszego, niż wyrażona w art. 8a ust. 1, stosowania wyjątku nie uzasadniają także względy wykładni historycznej - tak materiały z prac Sejmu R.P. nad ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270),, w szczególności dotyczące etapu, gdy do ustawy zaopatrzeniowej dodano art. 8a (patrz: pełen zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych). Pozwalają one zrekonstruować intencje osób, reprezentujących większość parlamentarną, która opowiedziała się za przyjęciem danych regulacji. Odnosząc się do argumentacji skargi, gdzie zarzucono organowi brak wyjaśnienia kwestii, czy - wobec stanowiska Wnioskodawcy w toku postępowania - w ogóle pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa, wypada wskazać, że kwestia ta, w tym ustalenie konkretnego okresu trwania takiej służby nie jest przedmiotem rozważań w mniejszym postępowaniu – gdzie właściwym jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie - w kwestiach spornych - właściwe są sądy powszechne. Szersza argumentacja w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA). Tezę, że etapem właściwym dla ustalenia, czy dany funkcjonariusz podlega regułom art. 15c czy 22a ustawy zaopatrzeniowej, jest postępowanie przed sądem powszechnym (w przedmiocie obniżenia uposażenia) potwierdza także uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. (sygn.. akt II UZP 1/20 – opubl. w LEX nr 3051750). Nie do pogodzenia z regułami praworządnego państwa jest wykładanie przepisów, w wyniku którego ta sama kwestia może podlegać przesądzaniu w dwu alternatywnych postępowaniach, gdzie mogłoby dojść do formułowania nawet przeciwstawnych wniosków. Nie mogła mieć też znaczenia w sprawie - sygnalizowana na rozprawie - kwestia niepełnosprawności Wnioskodawcy w 1989 roku i później, gdy nie pełnił on już służby. Warunki wskazane przez prawodawcę w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej mają – jak już wskazano - charakter bezwzględny. Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarzuty skargi zarówno, co do naruszenia przepisów postępowania w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ewentualnego naruszenia regulacji materialnoprawnych należy wskazać, że w istocie nie dotyczą one prwidłowości kwestionowanej decyzji, lecz koncentrują się na zagadnieniu legalności obniżenia Wnioskodawcy świadczeń emerytalnych. Dopatrywano się w tym naruszenia szeregu norm rangi konstytucyjnej - w tym zasady sprawiedliwości społecznej, wynikającej z reguł demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, przysługującego prawa do zabezpieczenia społecznego - jak i postanowień ratyfikowanej umowy międzynarodowej (Konwencji Rzymskiej). Wykracza to jednak poza zakres niniejszej sprawy. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest tu wyłącznie możliwość zastosowania wyłączenia, wedle przesłanek zakreślonych art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zaś badanie zasadności obniżenia Wnioskodawcy świadczenia - w myśl przepisów art. 15c czy 22a wskazanego aktu. Jedynie na marginesie wypada wskazać, że kwestia zgodności przyjętych rozwiązań w tym względzie z normami rangi konstytucyjnej jest przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18) i na dzień orzekania w sprawie przez Sąd kolejną rozprawę wyznaczono na 5 października 2020 r., zaś na dzień sporządzania uzasadnienia odroczono ogłoszenie orzeczenia do 20 października 2020 r. Z uzasadnienia skargi wynika także, że - wobec poczucia zasług, w związku z rzetelnym wykonywaniem zadań - Wnioskodawca postrzega przyjęte przez ustawodawcę regulacje jako krzywdzące. Pozostaje to jednak także poza granicami niniejszej sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.