II SA/Wa 2461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. A. D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. o wznowienie postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w celu dokonania ponownego obliczenia i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości. Powołał się przy tym na art. 145a k.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r, poz.2102). Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. w dniu [...] grudnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W dniu 27 grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego) A. D. złożył zażalenie na wymienione postanowienie. W zażaleniu wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, na podstawie której wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Analizując przedmiotową sprawę w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ponadto wskazał, że myśl art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z stawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Jednocześnie stwierdził, że powołane regulacje prawne mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia). W przypadku zatem wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie winno skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie może nastąpić żądane wznowienie takiego postępowania. Natomiast rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] czerwca 2007 r., na mocy którego A. D. został zwolniony ze służby w Policji, nie rozstrzygał kwestii związanych z ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W treści wskazanej decyzji wymieniony został jedynie poinformowany o przysługującym mu uprawnieniu do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji niezasadnie powołał się na art. 61a § 1 k.p.a., jednakże stwierdził, iż nie byłoby celowe i prawidłowe uchylanie zaskarżonego postanowienia, bowiem wniosek zainteresowanego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, tj. nie mógł zainicjować wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy postępowanie administracyjne w tym przedmiocie było prowadzone i zakończyło się wypłatą ekwiwalentu za 35 dni niewykorzystanego urlopu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe nie stanowi decyzji administracyjnej; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zostały spełnione przesłanki z ww. przepisu, co skutkować winno wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2007 r. W przedmiotowym dokumencie wskazano, że jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o Policji. Organ wszczął postępowanie w przedmiocie wypłaty skarżącemu świadczeń, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W wyniku przeprowadzonego postępowania skarżącemu wypłacono ekwiwalent za 35 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Ustalenie wymiaru ekwiwalentu nastąpiło w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy. Ponadto podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. stwierdził niezgodność art. 115a ustawy o Policji z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. zostały spełnione przewidziane prawem przesłanki materializujące uprawnienie skarżącego do wnioskowania o wznowienie postępowania. Jednocześnie wskazał, że organy obu instancji błędnie ustaliły, iż w przedmiocie wypłaty mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie toczyło się postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie niekwestionowany pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 542/13; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie ma racji skarżący, że w jego przypadku wydana została decyzja administracyjna o wypłacie ekwiwalentu za 35 dni niewykorzystanego urlopu. Okoliczność, że w rozkazie personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji wskazano jednocześnie, że przysługuje mu uprawnienie do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, nie oznacza, że taka wzmianka stanowiła rozstrzygnięcie o charakterze materialnoprawnym. Umieszczenie w tym rozkazie dodatkowych elementów (takich jak np. grupy uposażenia zasadniczego z mnożnikiem oraz dodatkiem funkcyjnym, uprawnienia do świadczeń pieniężnych oraz nagrody rocznej), nie stanowiło rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, jak również nie rozstrzygało żadnej sprawy w znaczeniu materialnym. Zgodzić należy się zatem z Komendantem Głównym Policji, że przedmiotowy rozkaz personalny nie rozstrzygał kwestii ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby rozstrzyga bowiem wyłącznie kwestię rozwiązania stosunku służbowego, natomiast nie kształtuje on jakichkolwiek składników dotyczących tego stosunku. Tym samym nie można uznać, by w zakresie świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji stanowił on decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji, a więc takich rozstrzygnięć, od których nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze. Skoro więc zastosowanie tej instytucji przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), to wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową i jej stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie wskazane w przepisach regulujących procedurę wznowieniową. Należy przy tym podkreślić, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie o wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznych. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji, obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych. Skoro zatem, jak wskazano wyżej, rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby nie rozstrzygał sprawy administracyjnej dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia należnego zwalnianemu policjantowi, to nie można tym samym wszcząć postępowania w sprawie wznowienia postępowania o wypłatę takiego świadczenia. Dotyczy to również przewidzianej w art. 145a § 1 k.p.a. możliwości wznowienia postępowania na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że wznowienie postępowania nie może dotyczyć spraw zakończonych w innej formie, niż ostateczna decyzja lub postanowienie, od którego przysługuje zażalenie, lub postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Tym samym wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną bądź w sytuacji jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, a trybu wznowienia postępowania nie można stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", W. 2006, s. 639). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko działających w sprawie organów o braku podstaw do wznowienia postępowania. Podkreślić przy tym należy, że Sąd dokonał analizy treści wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz zażalenia z dnia [...] grudnia 2018 r. i doszedł do przekonania, że Komendant Wojewódzki Policji w R. był związany wyraźnie określonym przez skarżącego żądaniem wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 1 k.p.a. Tryb ten nie jest jednak tożsamy ze "wznowieniem postępowania", o jakim mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Oznacza to w konsekwencji, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przechodząc zatem do sprawy, zdaje się kluczowej z punktu widzenia skarżącego, wskazać należy, że zarówno jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, jak również skarga do sądu administracyjnego, w istocie polegały na nieporozumieniu. Sąd podziela bowiem pogląd skarżącego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. otworzył mu prawo do domagania się od właściwego organu policyjnego ponownego przeliczenia i wypłacenia różnicy należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu tego wyroku. W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. o sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 30 maja 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 313/19; z dnia 11 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 364/19 i innych zapadłych w ostatnim czasie. Wyjaśnić jednak należy, że realizacja omawianego uprawnienia nie odbywa się w trybie wznowienia postępowania administracyjnego – na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. – czyli w takim trybie, o jaki wnioskował. Skarżący zamiast domagać się wznowienia postępowania, powinien wystąpić do właściwego organu ze "zwykłym" wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na zasadach określonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek taki nie jest ograniczony terminem jednego miesiąca, wskazanym w art. 145a § 2 k.p.a. skarżący może zatem żądać należnego mu świadczenia dopóty, dopóki roszczenie w tym przedmiocie nie ulegnie przedawnieniu (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji). Odpowiednio złożony wniosek zainicjuje postępowanie administracyjne, które organ będzie obowiązany przeprowadzić. Jak to już wyżej wskazano, wypłata ekwiwalentu, a więc również wypłata jego wyrównania, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Nie ma zatem potrzeby uruchamiania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego (czego zdaje się skarżący nie rozumiał, składając wniosek), bowiem jak to już wskazano, jest to tryb zarezerwowany wyłącznie do spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.