II SA/Wa 2470/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydanym na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), H. K. została mianowana z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Jak wskazano w ww. akcie mianowania - został podpisany z upoważnienia Szefa Służby Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. W akcie mianowania nie zawarto pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. H. K. złożyła odwołanie od ww. aktu mianowania zarzucając naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Odwołująca się wniosła o nadanie ww. aktowi mianowania charakteru decyzji administracyjnej w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie jej na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Szef Służby Celnej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał w pierwszej kolejności, iż decyzja (akt mianowania) organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawierała pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, co mogło mieć wpływ na - niekorzystne dla odwołującej - nieskorzystanie ze środka zaskarżenia. Jednakże wszelkie wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W przypadku, gdy organ nieprawidłowo pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle niniejszego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, że w takich przypadkach 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie. Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, nawet jeżeli uchybiła terminowi. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż na mocy art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został odpowiednio przepisami art. 223 ust. 2 - 6 ustawy. W świetle ww. przepisów, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu precyzyjnie wskazanego w ustawie - w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Nadto ww. ustawa o Służbie Celnej wprowadziła, m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, ustalając odpowiednio w ramach korpusów poszczególne stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Badając zasadność żądania H. K. dotyczącego mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy nie mógł mieć zastosowania. Z akt osobowych H. K. wynika wprawdzie, że pełniła ona obowiązki Kierownika [...] w Urzędzie Celnym w P. w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lutego 2000 r., jednakże art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy dotyczy funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku. Sytuacja taka nie miała miejsca jednak w rozpatrywanej sprawie. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż przed dniem wejścia w życie ustawy H. K. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Wobec powyższego, w myśl art. 223 ust. 4 ww. ustawy, należało określić funkcjonariuszce stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Organ odwoławczy zauważył, iż przepis art. 223 został zamieszczony w rozdziale ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację. Oznacza to, że ustawodawca dostosował tym przepisem stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy, miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Z powyższych względów zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany w chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja zawartego w ww. przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na powyższą decyzję H. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", 2) uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., 3) mianowanie z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych, bądź zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w [...] do zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. i do mianowania skarżącej z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej wyrównania z tytułu braku dodatku służbowego w korpusie oficerów młodszych za okres od dnia mianowania do dnia rozstrzygnięcia sprawy wraz z ustawowymi odsetkami; kwota dodatku służbowego za okres od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. wynosi [...] zł brutto (bez ustawowych odsetek), (5) obciążenie strony przeciwnej wszelkimi kosztami postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż wykładnia językowa art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje, że przepis nakazujący mianowanie funkcjonariuszy celnych do korpusu oficerów młodszych odnosi się do wszystkich osób, które spełniały przewidziane w nim przesłanki "przed dniem wejścia w życie ustawy". Jak wskazują w tym zakresie reguły językowe języka polskiego, słowo "przed" wraz z użytym po nim rzeczownikiem nazywa zdarzenie, względem którego stan rzeczy, o którym mowa w zdaniu, nastąpił wcześniej (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 2003). Użycie w ww. przepisie zwrotu "przed" nie pozwala na uznanie, że ustawodawca miał na myśli tylko i wyłącznie stan istniejący w chwili wejścia w życie ustawy. Stanowisko to podzielił Sąd Okręgowy w G. w wyroku z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...]. Pogląd organu odnośnie interpretacji art. 223 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jest nie tylko niezgodny z literalnym brzmieniem ww. przepisu, ale jest również niesprawiedliwy społecznie, bowiem obciąża obywatela (funkcjonariusza celnego), co godzi w zasadę zaufania obywatela do Państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Chybiona jest, zdaniem skarżącej, argumentacja organu odwołująca się do umiejscowienia art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy w rozdziale "Przepisy przejściowe". Skoro bowiem z momentem wejścia w życie nowej regulacji pojawiła się konieczność modyfikacji treści stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych pozostających na służbie, to tylko w tym rozdziale ustawy mogła znaleźć się regulacja dotycząca zmiany już istniejących stosunków. Określenie kryteriów, jakie należało uwzględnić przy dokonywaniu takich zmian, należało do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej i kryteria te zostały jasno określone w art. 223 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie wyklucza to przyjętej przez organ odwoławczy interpretacji, że ustawodawca dostosował stan zastany do gradacji nowych stopni służbowych. Ustawodawca zrealizował to według ściśle określonych przez siebie zasad, które według skarżącej nie budzą wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Zgodnie z art. 19 i 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z kolei w myśl art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy dokonuje kierownik urzędu, w przypadku izby celnej - dyrektor izby celnej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., w stosunku do dyrektora izby celnej jest - Szef Służby Celnej, który w myśl art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej sprawuje nadzór nad działalnością dyrektorów izb celnych. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, Szef Służby Celnej podlega ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2011 r. Szef Służby Celnej wskazał, iż została ona wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania H. K. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej, wydanego w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowy akt mianowania został podpisany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] z upoważnienia Szefa Służby Celnej. Okoliczność ta, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uszła uwadze organu odwoławczego. Szef Służby Celnej pozostawił bowiem poza zakresem swoich rozważań kwestię tego, w jakim charakterze Dyrektor Izby Celnej w [...] podpisał ww. akt mianowania: czy uczynił to we własnym imieniu, czy też działał z upoważnienia Szefa Służby Celnej. Powyższe zaniechanie organu odwoławczego skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz dwukrotne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jednoznaczne zidentyfikowanie organu, który wydał decyzję administracyjną (akt mianowania) pozwoliłoby na ustalenie, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości oraz, czy od zaskarżonej decyzji służy odwołanie do Szefa Służby Celnej, czy też do Ministra Finansów, jako organu wyższego stopnia. Zauważyć należy, że wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (v. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735; v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). Mając na względzie powyższe organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania strony powinien wyjaśnić, czy do wniesienia odwołania doszło we wskazanym wyżej ustawowym terminie. Termin ten nie może być przez organ określany w sposób dowolny. Możliwe jest jedynie jego przywrócenie na wniosek strony złożony w trybie art. 58 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie dokonał ustalenia, w jakiej dacie doszło do doręczenia H. K. aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Uznał natomiast w sposób nieuzasadniony, że w przypadku braku pouczenia co do środków zaskarżenia, termin do wniesienia odwołania nie biegnie, zaś strona może złożyć odwołanie w każdym czasie. Rozpoznanie odwołania bez jednoznacznego ustalenia daty doręczenia skarżącej ww. aktu mianowania, a zatem w sytuacji, w której nie doszło do stwierdzenia, czy zaskarżona decyzja posiada przymiot ostateczności, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero ustalenie daty doręczenia funkcjonariuszowi zaskarżonego aktu mianowania, umożliwi organowi bądź rozpoznanie odwołania - w przypadku jego wniesienia w terminie, bądź wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wykazane wyżej uchybienia o charakterze procesowym stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł na obecnym etapie ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. został wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...], czy też przez Szefa Służby Celnej, z upoważnienia którego działał Dyrektor Izby Celnej w [...]. Następnie powinien ustalić - w sposób niebudzący wątpliwości - datę doręczenia skarżącej aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. oraz dokonać oceny, czy odwołanie od ww. decyzji zostało złożone w ustawowym terminie. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł - na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. Wobec zwolnienia skarżącej od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.