II SA/Wa 2479/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spraw.), WSA Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2004 r. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...], na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono między innymi, że Pani M. R. w dniu 6 lipca 2001 r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. i uzyskała status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie decyzjami "płacowymi" z dnia [...] sierpnia, [...] września, [...] października, [...] listopada i [...] grudnia 2001 r. oraz z dnia [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca, [...] kwietnia, [...] maja, [...] czerwca i [...] lipca 2002 r. przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych za łączny okres od dnia [...] lipca 2001 r. do dnia [...] lipca 2002 r. W dniu [...] lipca 2002 r. wydano zaś rozstrzygnięcie o utracie przez Panią M. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a następnie w dniu [...] września 2003 r. o utracie przez nią od dnia [...] sierpnia 2003 r. statusu osoby bezrobotnej. Wszystkie ww. decyzje zostały w wyniku wznowienia postępowania uchylone. Postępowanie administracyjne przed organami ostatecznie zakończone zostało decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Z obrotu prawnego usunięto zatem decyzje przyznające Pani M. R. prawo do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2001 r. do dnia [...] lipca 2002 r. Podczas rejestracji w PUP w dniu 6 lipca 2001 r. skarżąca została zapoznana z warunkami, jakie należy spełnić, aby posiadać status osoby bezrobotnej, a w konsekwencji również pobierać określone przepisami świadczenia. W dniu tym Pani M. R. własnoręcznym podpisem potwierdziła zapoznanie się z "informacją dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", w której, w części II pkt 12, znajdował się zapis: status osoby bezrobotnej ma osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Powołane powyżej decyzje administracyjne o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2001 r. do dnia [...] lipca 2002 r., zostały zaś uchylone ze względu na fakt, że Pani M. R. w czasie, kiedy posiadała status osoby bezrobotnej miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą następnie podjęła. Fakt niewyrejestrowania tejże działalności w czasie pomiędzy uzyskaniem wpisu do ewidencji, a dniem poprzedzającym jej faktyczne rozpoczęcie (podjęcie) zaskutkował niespełnieniem warunku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), o czym mowa w decyzjach Starosty R. z dnia [...] maja 2004 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Pani M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wyżej wymieniona decyzja została wydana przedwcześnie. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] prowadzone jest postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie może skutkować odpowiedzialnością M. R. w przedmiocie zwrotu świadczeń przez nią otrzymanych. Nadto, ponieważ rozstrzygnięcie w kwestii zasadności żądania zwrotu otrzymanych przez Panią M. R. świadczeń uzależnione jest od rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest obligatoryjne i nie podlega uznaniu organu. Organ, który wydał zaskarżoną decyzję był poinformowany o wniesieniu skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., ponieważ skarga ta została wniesiona za jego pośrednictwem. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uchylenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu przedwczesności decyzji, stwierdził, iż w niniejszej sprawie możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji, mimo niezakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, dotyczącego zaskarżenia decyzji wydanych w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego (dotyczących wzruszenia decyzji w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku). Postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku zostało bowiem zakończone decyzją ostateczną. Zdaniem organu, zaskarżenie tego rozstrzygnięcia nie jest zaś jednoznaczne z koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest zobowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Przepis art. 76 powołanej ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależenie pobranego świadczenia. Podobne stanowisko na tle art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 118 ze zm.), zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 2000 r. sygn. akt III RN 20/00/OSNP 2001/12/403). Oznacza to, że postępowanie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, niezależnym od postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania w celu uchylenia decyzji przyznających status i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów Sąd uznał za niezasadny wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego, którego przedmiotem jest skarga na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. W przedmiotowej sprawie organy orzekające uznały, iż przesłanki określone w art. 76 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy zostały spełnione, gdyż skarżąca miała wypłacone świadczenie za okres od [...] lipca 2001 r. do [...] lipca 2002 r., mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Skarżąca jako osoba pobierająca to świadczenie była o tych okolicznościach pouczona. Wskazały, że decyzje, m.in. o przyznaniu skarżącej zasiłku dla bezrobotnych oraz o jego wypłatach za okres od [...] lipca 2001 r. do [...] lipca 2002 r., zostały uchylone ze względu na fakt, że skarżąca w czasie, kiedy posiadała status osoby bezrobotnej i pobierała zasiłek, miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą następnie podjęła. Podkreślić należy, iż organy orzekające, podejmując decyzję administracyjną w sprawie obowiązku zwrotu nienależenie pobranych świadczeń, związane są rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Muszą one przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według reguł określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie przestrzegały tych reguł procesowych. Nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadniły też należycie swoich decyzji. Uchybienia te miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji ustalił, że pobierany przez skarżącą zasiłek dla bezrobotnych w okresie od [...] lipca 2001 r. do [...] lipca 2002 r. był nienależny. Oparł się wyłącznie na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., który orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia przez ww. pozarolniczej działalności. Z kolei Wojewoda [...] działając jako organ odwoławczy wskazał, że fakt niewyrejestrowania działalności w czasie pomiędzy uzyskaniem wpisu do ewidencji, a dniem poprzedzającym jej faktyczne rozpoczęcie (podjęcie) skutkował niespełnieniem warunku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), o czym mowa w decyzjach Starosty R. z dnia [...] maja 2004 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Wskazać należy, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a zobowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji i o ile uzna za konieczne, przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Zauważyć należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji p. M. R. podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazała na okoliczności, które jej zdaniem przemawiały za tym, iż była ona uprawniona do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśniła, że nie prowadziła działalności gospodarczej, nie uzyskała wpisu do ewidencji podmiotów prowadzonej przez Główny Urząd Statystyczny (numer Regon), nie złożyła zgłoszenia podatkowego oraz nie opłacała żadnych podatków z działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, w sprawie brak jest dowodu, że prowadziła ona działalność gospodarczą w okresie, kiedy była bezrobotna i otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącej wskazanych w odwołaniu oraz nie poczynił samodzielnie jakichkolwiek ustaleń potwierdzających pobranie przez nią nienależnego świadczenia. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., bezrobotnym może być osoba, która – oprócz spełnienia innych wymagań określonych przez ustawę – "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie ustaliły, kiedy skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz nie umożliwiły jej wykazania, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy, a ich wysokość określono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).