II SA/Wa 248/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. decyzją z dnia [...] października 2009 r. przyznał R. G. zryczałtowany ekwiwalent za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wskazując, że powyższe świadczenie przysługuje żołnierzowi na okres od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia utraty uprawnień, nie dłużej niż przez czas zajmowania stanowiska służbowego [...] w Jednostce Wojskowej Nr [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2009 r. Dowódca Brygady [...] orzekł o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i o wyznaczeniu go z dniem [...] stycznia 2010 r. na stanowisko [...] w [...] Batalionie [...]. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2009 r., uznając, że z chwilą zwolnienia z dotychczasowego stanowiska, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, bowiem przyznawała ona stosowne uprawnienia żołnierzowi jedynie na okres pełnienia przez niego obowiązków na danym stanowisku służbowym. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, lecz organ odwoławczy nie stwierdzając uchybień, rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. Decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] R. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wskazując, że decyzja o przyznaniu mu zryczałtowanego ekwiwalentu winna zostać wygaszona dopiero z datą, w jakiej objął nowe stanowisko służbowe. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji z datą wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe pozbawiło go prawa do przedmiotowego świadczenia w okresie pomiędzy wyznaczeniem na nowe stanowisko służbowe, a objęciem tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oddalił skargę R. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo ustalił datę zaistnienia przesłanki rozwiązującej, określonej w decyzji przyznającej skarżącemu ekwiwalent za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Powołaną decyzją z dnia [...] października 2009 r. stronie przyznano uprawnienie do ekwiwalentu w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia utraty uprawnień, nie dłużej niż przez czas zajmowania stanowiska [...] w Jednostce Wojskowej Nr [...]. Decyzja ta oznaczyła więc przesłankę rozwiązującą w ten sposób, iż będzie to końcowa data zajmowania przez żołnierza danego stanowiska. W realiach niniejszej sprawy kwestią natury podstawowej było więc ustalenie daty, z jaką strona przestała zajmować stanowisko w Jednostce Wojskowej Nr [...]. Wyłącznie bowiem tę datę wygaszona decyzja wskazywała dla określenia końca uprawnień skarżącego do omawianego ekwiwalentu. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił datę wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do przedmiotowego ekwiwalentu. Okolicznością niesporną było bowiem to, iż skarżący rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2009 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] stycznia 2010 r. wyznaczony na nowe stanowisko. Treść powołanego rozkazu personalnego określiła więc dokładnie datę, do której skarżący miał pełnić służbę na dotychczasowym stanowisku. Służbę tę mógł bowiem pełnić nie dłużej, niż do daty, z jaką został wyznaczony na nowe stanowisko. Organ wydając skarżoną decyzję przyjął więc najkorzystniejszy dla strony termin wygaszenia decyzji przyznającej ekwiwalent. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie miał możliwości wskazania dnia objęcia przez stronę nowego stanowiska służbowego jako daty, z jaką wygasła decyzja przyznająca sporne uprawnienie. Był bowiem związany prawomocną decyzja przyznającą ekwiwalent. Treść tej decyzji przesądzała zaś o tym, iż uprawnienie do ekwiwalentu przysługuje żołnierzowi jedynie w czasie, gdy zajmuje on dane stanowisko służbowe. Skoro zaś rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2009 r. został zwolniony z dotychczasowego stanowiska i z dniem [...] stycznia 2010 r. wyznaczono go na nowe stanowisko, to logiczną konsekwencją takiego zapisu było ustalenie, iż z dniem zwolnienia ze stanowiska i wyznaczenia na nowe, przestał zajmować stanowisko dotychczasowe. W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem WSA w Warszawie nie można dopatrzyć się także naruszenia przez organ art. 24 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Zarzut taki miałby rację bytu wtedy, gdyby przedmiotem skargi była decyzja przyznająca sporny ekwiwalent i określająca czas, na jaki został przyznany. Skoro jednak decyzja ta jest prawomocna, to jej treścią był związany organ i strona, jak również Sąd I instancji. Tym samym twierdzenia skarżącego, iż prawo do ekwiwalentu zachował do czasu objęcia nowego stanowiska, są chybione, gdyż niezgodne z wiążącą treścią decyzji przyznającej ekwiwalent. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. G., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1333/11, uchylił wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy wojskowe nie wyjaśniły, czy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2009 r. przed datą [...] stycznia 2010 r. wszedł do obrotu prawnego, a tym samym, czy już wówczas mógł wywoływać jakiekolwiek skutki prawne. Do akt sprawy dołączono bowiem rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2009 r., na którym po słowach: "otrzymałem" widnieje data "15.02.2010" oraz nieczytelny podpis żołnierza. Wskazana adnotacja oraz zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą sugerować, że powyższy rozkaz personalny dopiero w podanej dacie został wprowadzony do obrotu prawnego i dopiero od tej chwili mógł wywoływać skutki procesowe i materialne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że kwestia uprawnień R. G. do zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym została przesądzona w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] października 2009 r., w której jednoznacznie przyjęto, że omawiane świadczenie przysługuje żołnierzowi na okres od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia utraty uprawnień, nie dłużej niż przez czas zajmowania stanowiska służbowego [...] w Jednostce Wojskowej Nr [...]. Powyższa decyzja, jako ostateczna, korzysta z domniemania ważności i prawidłowości, co oznacza, że jak każdy tego typu akt administracyjny musi być respektowana przez wszystkie podmioty, w tym i sądy, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Skoro skarżący w stosownym czasie nie podjął działań zmierzających do wzruszenia decyzji z dnia [...] października 2009 r., to polemika z trafnością zawartego w niej rozstrzygnięcia, i to dopiero na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej, jest niedopuszczalna oraz całkowicie nieskuteczna. W związku z powyższym oraz z uwagi na regulację zawartą w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma jedynie kwestia, czy dopuszczalne było stwierdzenie wygaśnięcia z dniem [...] stycznia 2010 r. decyzji przyznającej R. G. prawa do omawianego ekwiwalentu. Wskazać należy, zdaniem Sądu, iż rozkaz o wyznaczeniu na stanowisko służbowe jest wydawany w formie decyzji administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami, z wyjątkiem możliwości zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akt kierowany do podmiotów indywidualnie określonych oraz jako akt zewnętrzny przedmiotowy rozkaz personalny musi być zakomunikowany adresatom w formie przepisanej w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż powołana ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. odmiennych uregulowań w tym zakresie nie przewiduje. Skoro więc rozkaz o wyznaczeniu na stanowisko służbowe jest decyzją administracyjną, to o jego wprowadzeniu do obrotu prawnego i o jego obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.). Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. W niniejszej sprawie organy wojskowe, uzasadniając swe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] stycznia 2010 r. decyzji z dnia [...] października 2010 r., nie wyjaśniły, czy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2009 r. przed wskazaną datą wszedł w ogóle do obrotu prawnego, a tym samym czy już wówczas mógł wywoływać jakiekolwiek skutki prawne. Wskazać bowiem należy, iż do akt administracyjnych dołączona rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2009 r., na którym po słowach: "otrzymałem" widnieje data "15.02.2010" oraz nieczytelny podpis żołnierza. Wskazana adnotacja może sugerować, że powyższy rozkaz personalny dopiero w podanej dacie został skutecznie wprowadzony do obrotu prawnego i dopiero od tej chwili mógł wywoływać skutki procesowe i materialne. W takim zaś przypadku nie można byłoby przyjąć, że z dniem [...] stycznia 2010 r. zaistniała przesłanka rozwiązująca, określona w decyzji przyznającej skarżącemu ekwiwalent za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Takie rozumowanie naruszałoby zasady przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego. W tej sytuacji przy wydawaniu przez organy decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przede wszystkim poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niniejszej sprawy oraz brak należytego uzasadnienia podjętych decyzji administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są zatem do dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań oraz należycie uzasadnić wydane decyzje. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 209 p.p.s.a.