II SA/Wa 249/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów oddala skargę Pismem z 30 maja 2023 r. M. M. złożył, za pośrednictwem platformy e-PUAP, do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...], uzupełnienie do wniosku o udostępnienie dokumentów w celu publikacji materiału prasowego, w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2023 r. poz. 102); zwanej dalej "ustawą o IPN", dotyczącego tematu: Postacie polskiego życia społeczno-kulturalnego 1944-1990 w sprawie przeprowadzenia pełnej kwerendy archiwalnej, tj. udostępnienie zapisów ewidencyjnych oraz wytypowanie sygnatur materiałów archiwalnych odnośnie 15 osób, w tym m.in. Y. R., pracownika [...] Biura Sztabu Generalnego. Pismem z [...] czerwca 2023 r. nr [...] Oddziałowe Archiwum IPN w [...] poinformowało wnioskodawcę, że ze względu na brak bliższych danych personalnych Y. R. nie ma możliwości wszczęcia kwerendy archiwalnej. Wskazano, że przystąpienie do kwerendy dotyczącej ww. osoby będzie możliwe dopiero po podaniu przez wnioskodawcę bliższych danych osobowych, tj. daty urodzenia, imienia ojca. W dniu 26 czerwca 2023 r. M. M. złożył skargę do Prezesa IPN, zatytułowaną "odwołanie od ułomnej decyzji". Po rozpatrzeniu skargi postanowieniem z [...] lipca 2023 r. nr [...] Prezes IPN stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Oddziałowego Archiwum IPN w [...] z [...] czerwca 2023 r. nr [...] wskazując, że Oddziałowe Archiwum IPN w [...] powinno zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] maja 2023 r. poprzez podanie bliższych danych osobowych Y. R., tj. imienia, daty urodzenia oraz imienia ojca, które są niezbędne do przeprowadzenia kwerendy archiwalnej. Pismem z [...] lipca 2023 r. nr [...], przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, M. M. został wezwany przez Naczelnika Oddziałowego Archiwum IPN w [...] do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, poprzez podanie bliższych danych osobowych Y. R., tj. imienia, daty urodzenia oraz imienia ojca, czyli danych, o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy o IPN. Podano w nim również, że nieuzupełnienie braków formalnych spowoduje, że zostanie wydana decyzja odmowna na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN. Powyższe wezwanie zostało uznane za doręczone 2 sierpnia 2023 r. (urzędowe poświadczenie odbioru, wygenerowane przez ePUAP). M. M. w wymaganym terminie nie uzupełnił wniosku o wskazane informacje, tj. dane ułatwiające odnalezienie dokumentów, tj. imię i datę urodzenia Y. R. oraz imię jego ojca. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału IPN w [...] decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, odmówił M. M. udostępnienia dokumentów Y. R., pracownika [...] Biura Sztabu Generalnego. Powyższa decyzja została uznana za doręczoną [...] września 2023 r. (urzędowe poświadczenie odbioru, wygenerowane przez ePUAP). Pismem z 25 września 2023 r. M. M. złożył do Prezesa IPN odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału IPN w [...] z [...] sierpnia 2023 r. podając, że w piśmie z 10 maja 2023 r., znak [...], Oddziałowe Archiwum IPN w [...] udostępniło mu kartę osobową z nazwiskiem – R., bez podania bliższych danych osobowych. Zaznaczył, że same służby PRL nie miały pełnych danych, a jednak rozpracowywały tę osobę. Bezwzględne wymaganie pełnych danych osobowych w takiej sytuacji "jest umocowane w prawie powielaczowym, w którego stosowaniu pracownicy IPN się wyspecjalizowali.". Pismem z 29 września 2023 r. [...] Zastępca Dyrektora Biura Prawnego zwrócił się do Dyrektora Oddziału IPN w [...] z prośbą o przekazanie dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie. Naczelnik Oddziałowego Archiwum IPN w [...] pismem z [...] października 2023 r. nr [...] przekazał do centrali żądaną dokumentację. Prezes IPN pismem z 19 października 2023 r., na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o IPN w związku z art. 106 K.p.a., zwrócił się do Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; zwanym dalej: Kolegium IPN, o zajęcie stanowiska w sprawie odwołania M. M. od decyzji Dyrektora Oddziału IPN w [...] z [...] sierpnia 2023 r. nr [...]. Kolegium IPN postanowieniem z [...] listopada 2023 r. [...] wyraziło opinię, że należy utrzymać w mocy decyzję z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Dyrektora Oddziału IPN w [...] w sprawie odmowy udostępnienia dokumentów Y. R., pracownika [...] Biura Sztabu Generalnego wskazanego we wniosku dotyczącym tematu "Postacie polskiego życia społeczno-kulturalnego 1944-1990." Powyższe postanowienie zostało uznane za doręczone 13 grudnia 2023 r. (urzędowe poświadczenie odbioru, wygenerowane przez ePUAP). M. M. nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes IPN decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 9 pkt 1 ustawy o IPN., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału IPN w [...] z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia M. M. dokumentów Y. R., pracownika [...] Biura Sztabu Generalnego, wskazanego we wniosku dotyczącego tematu "Postacie polskiego życia społeczno-kulturalnego 1944-1990.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez IPN udostępnia się w celu publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1914) z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Z kolei ust. 2 art. 36 stanowi że, dokumenty, o których mowa w ust. 1, udostępnia się na pisemny wniosek, skierowany do dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Stosownie do treści art. 36 ust. 3 ustawy o IPN wniosek taki powinien zawierać 1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy; 2) rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie; 3) datę wydania dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie oraz nazwę organu, który go wydał oraz 4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów. Ponadto wskazanie tematu materiału prasowego i załączenie upoważnienia redakcji albo wydawcy do wystąpienia z wnioskiem (art. 36 ust. 4 pkt 3). Na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w drodze decyzji administracyjnej odmawia udostępnienia dokumentów, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w art. 36 ust. 1-4 lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub art. 37 ustawy o IPN. Z przedstawionej regulacji wynikają dwie konkluzje prawne, po pierwsze: udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez IPN w celu publikacji materiału prasowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej, realizowaną na wniosek uprawnionego podmiotu; po drugie: odmowa udostępnienia dokumentów następuje w formie decyzji administracyjnej w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest uprawnienie wnioskodawcy do złożenia wniosku w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, nie spełnił on jednak warunków określonych w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy o IPN, tj. nie wskazał danych ułatwiających odnalezienie dokumentów dot. Y. R.. Określenie pierwszej litery imienia, nazwiska, a także miejsca pracy to informacje szczątkowe, które nie pozwoliły pracownikom archiwum IPN na jednoznaczne, bezbłędne wskazanie i udostępnienie wnioskodawcy właściwych dokumentów. Ustawodawca celowo wprowadził ograniczenia w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy o IPN, których celem jest ochrona praw i wolności innych osób, o które nie występował wnioskodawca. Zatem organ pierwszej instancji pismem z 18 lipca 2023 r. nr [...] słusznie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych poprzez uzupełnienie wniosku o dane ułatwiające odnalezienie dokumentów, tj. imię osoby, której dotyczy wniosek, datę jej urodzenia oraz imię ojca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 758/15). Pismem z 26 stycznia 2024 r. M. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem platformy ePUAP, skargę na decyzję Prezesa IPN z [...] stycznia 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że przy piśmie z [...] maja 2023 r. nr [...] udostępniono mu kartę osobową z nazwiskiem Y. R., bez podania bliższych danych osobowych. Wynika stąd, że same służby PRL nie miały tych pełnych danych, a jednak rozpracowywały tę osobę. Bezwzględne wymaganie pełnych danych osobowych w takiej sytuacji jest umocowane w "prawie powielaczowym", w którego stosowaniu pracownicy IPN wyspecjalizowali się. Odnośnie art. 36 ustawy o IPN oraz cytowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 758/15 wyjaśnił, że w tym orzeczeniu nie ustosunkowano się do sytuacji, gdy znane jest miejsce pracy figuranta, a jest to informacja, która ma ogromny walor identyfikacyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z 24 kwietnia 2024 r. skarżący wskazał, że 20 listopada 2021 r. wystąpił do Oddziału IPN w [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy osobowej dotyczącej m.in. M. S., [...] Sekcji [...] Wydz. [...] WUSW w [...] w 1982 r., nie podając imion rodziców, ani daty czy miejsca urodzenia tej osoby, a nawet jej imienia. Pomimo to Dyrektor Oddziału IPN w [...] nie odmówił mu przeprowadzenia kwerendy osobowej i rozpatrzył wniosek. Świadczy to zatem o uznaniowości jednostek IPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Dokumenty, o których mowa w ust. 1, udostępnia się na pisemny wniosek, skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy (ust. 2 powołanego art.). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy; 2 rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie; 3) datę wydania dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie oraz nazwę organu, który go wydał; 4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów (ust. 3 powołanego art.). Zgodnie z art. 36 ust. 6 i 8 ustawy o IPN, dyrektor oddziału Instytutu Pamięci, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, o których mowa w ust. 1, jeżeli złożony wniosek nie spełnia m.in. warunków określonych w ust. 1-4. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, służy odwołanie do Prezesa Instytutu Pamięci. Stosownie do brzmienia art. 36 ust. 9 ustawy o IPN, w wyniku rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w ust. 8, Prezes Instytutu Pamięci, po zasięgnięciu opinii Kolegium Instytutu Pamięci, wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję, o której mowa w ust. 6; 2) uchyla decyzję, o której mowa w ust. 6, i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący w celu publikacji materiału prasowego zawnioskował o przeprowadzenie pełnej kwerendy archiwalnej, tj. udostępnienie zapisów ewidencyjnych i wytypowanych sygnatur materiałów dotyczących m.in. Y. R., pracownika [...] Biura Sztabu Generalnego. Wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku w terminie 7 dni od otrzymania pisma, poprzez podanie bliższych danych osobowych Y. R., nie uzupełni braku w zakreślonym terminie. Zakwestionował konieczność podawania bliższych danych osoby wskazanej w jego wniosku. Przepis art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy o IPN wskazuje jednoznacznie, iż wniosek o udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez Instytut powinien zawierać dane ułatwiające odnalezienie dokumentu. Skarżący określając osobę pozostającą w kręgu jego zainteresowania podał wyłącznie inicjał, nazwisko oraz miejsce wykonywania pracy. Zatem w pierwszej kolejności organ IPN był obowiązany ustalić ponad wszelką wątpliwość o jaką osobę wnioskodawcy chodzi. Ujawnienie bowiem dokumentów osoby niewłaściwej (nieobjętej wnioskiem) może wywołać dla niej, bądź z uwagi na upływ czasu osobom jej bliskim daleko idące skutki. Unikniecie pomyłki wynikającej ze zbieżności imion i nazwisk jest możliwe wówczas, gdy dodatkowo podane zostaną dane niepowtarzalne. Do takich danych przykładowo należy data i miejsce urodzenia, imię ojca. W ocenie Sądu, posłużenie się pierwszą literą imienia (a nie można wykluczyć, iż pierwszą literą dwuczłonowego nazwiska) oraz miejscem zatrudnienia nie pozwala na jednoznaczną identyfikację danej osoby, eliminującą potencjalną pomyłkę personaliów, co czyni wniosek złożony w takiej formie niepełnym, niedającym wskazówek niezbędnych (podstawowych) dla poszukiwania określonych dokumentów. Ustawodawca posługując się pojęciem "danych ułatwiających odnalezienie dokumentów" nie ustalił o jakie dane w tym przypadku chodzi. Określił zatem przesłankę nieostrą, której doprecyzowanie pozostawił organowi IPN. Kolegium IPN wyrażając na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o IPN stanowisko w niniejszej sprawie, iż wniosek skarżącego nie spełnia wymogu formalnego z art. 26 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, dokonało oceny niezbędności danych dla realizacji wniosku skarżącego. W postanowieniu z [...] listopada 2023 r. wypowiadającym się w kwestii zasadności odwołania od decyzji odmownej organ pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, iż podane przez skarżącego dane są niewystarczające do odnalezienia dokumentów w dostępnych w urządzeniach ewidencyjnych IPN. Prezesa IPN podzielił to stanowisko i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił logiczną argumentację przemawiającą za koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w oparciu o art. 36 ust. 6 ustawy o IPN. Sąd podziela powyższe stanowisko. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że powszechnie przyjętymi danymi umożliwiającymi identyfikację osób są: imię i nazwisko, data urodzenia, imię ojca lub rodziców. Dane te są stałe i nie ulegają zmianie tak, jak miejsce zamieszkania czy pracy oraz zajmowane stanowisko – parz wyroki WSA w Warszawie: z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1734/15 i 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 758/15 (dostępnie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Argument, że służby polskie rozpracowywały Y. R. bez posiadania jego pełnych danych osobowych, jak też udostępniono skarżącemu dokumenty dotyczące M. S., [...] Sekcji [...] Wydz. [...] WUSW w [...] w 1982 r. nie przemawiają za różnym podejściem organu do rozpoznawania wniosków skarżącego. W tym drugim przypadku mamy bowiem do czynienia z funkcjonariuszem służb polskich, którego pełne dane osobowe można ustalić, chociażby na podstawie zachowanej dokumentacji kadrowej i wykluczyć pomyłkę personalną. Natomiast wskazane przez skarżącego dane Y. R. (obywatela [...]), przy braku wiedzy pracowników IPN o tej osobie, zdobytej poprzez analizę materiałów źródłowych, niewątpliwie stwarza duże ryzyko pomyłki co do osoby weryfikowanej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), oddalił skargę jako bezzasadną.