II SA/Wa 2496/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [....] marca 2021 r. o odmowie udostępnienia p. W. S., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", informacji publicznej w postaci kserokopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w [...], uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w okresie [...] stycznia – [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - wniosek przesłano do organu I. instancji 5 lutego 2021 r., - w odpowiedzi - pismem z 23 lutego 2021 r. - wezwano Wnioskodawcę do wykazania - w terminie 5 dni - że za udostępnieniem żądanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny; jak wynika z akt postępowania, Wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania; mając to na względzie, organ samodzielnie ocenił, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego - dla przetworzenia wnioskowanych informacji, - oceniając indywidualnie okoliczności sprawy oraz nie wykazanie przez Wnioskodawcę występowania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który pozostaje elementem niezbędnym do udostępnienia informacji publicznej tzw. przetworzonej - o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" – organ I. instancji odmówił udostępnienia informacji; wywodził, że informacja - w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za częściowo zasadne w 2013 roku - choć ma charakter publicznej, to ma walor "przetworzonej"; informacje nie są wprost dostępne, ich zakres jest szeroki – wymagane byłoby: - zgromadzenia i przegląd spraw, które załatwiono we wskazanym okresie w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w [...], a następnie - przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów; wymaga to podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu, - w toku postępowania odwoławczego ustalono, że dysponent informacji nie ma bazy danych, której funkcjonalność umożliwiłaby proste wygenerowanie wskazanych przez Wnioskodawcę informacji; w celu wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi uznanych za częściowo zasadne oraz zarzutów uznanych za zasadne i bezzasadne, a także usunięcia danych chronionych prawem umożliwiających chociażby pośrednią identyfikację osób, których dotyczy, niezbędnym byłoby przeprowadzenie analizy kilkuset dokumentów zgromadzonych łącznie w około 100 teczkach (z lat 2012-2013); materiały te są przechowywane w archiwum jednostki, wraz z całością materiałów postępowań skargowych - według numeracji przydzielonej osadzonym bez względu na tematykę skargi, czy sposób jej załatwienia, - przygotowanie wnioskowanej dokumentacji wymagałoby oddelegowania do tej czynności jednego pracownika na okres kilku dni w wymiarze kilku godzin dziennie; nie mógłby on w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych; mogłoby to negatywnie wpłynąć na tok realizowanych zadań organu I. instancji, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów; wykonanie pracy wymagałoby zaangażowania jednej osoby przez kilka dni po kilka godzin dziennie z uwagi na specyfikę wnioskowanej dokumentacji; dokumentację włączono bowiem w akta postępowania skargowego, które niejednokrotnie zawierają kilka skarg, z których tylko część uznawana była za uzasadnioną, - przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o bardzo dużej objętości w celu wyselekcjonowania treści, odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne, w kontekście jednej tylko jednostki penitencjarnej z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem; przy tym nie chodzi tylko o proste dane osobowe jak imię i nazwisko, wnoszącego skargę, ale wszelkie dane, których ujawnienie potencjalnie naruszyć mogłoby powszechnie obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do ochrony danych osobowych, w tym art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; takie usunięcie danych chronionych jest zatem nie tylko czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz w dużej mierze czynnością analityczną - połączoną z wysiłkiem intelektualnym dla uniemożliwienia identyfikacji występujących w skargach osób, a także analizą - pod kątem ustalenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują, - wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu - o odmiennej od pierwotnej postaci; wedle poglądów judykatury, informacją publiczna jest przetworzoną także wówczas, gdy jej uzyskanie wiąże się z potrzebą odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji; tym samym również suma informacji prostych - w zależności od wiążących się z ich pozyskaniem nakładów, jakie musi ponieść organ (czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników) - może być traktowana jako przetworzona, - żądana przez Wnioskodawcę informacja spełnia kryteria przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; organ I. instancji - na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji - nie dysponował gotową informacją, odpowiadającą kryteriom wskazanym przez Wnioskodawcę; gotowym, objętym wnioskiem materiałem nie dysponowano z przyczyn obiektywnych; wyselekcjonowanie ze zbiorów skarg osadzonych wnioskowanych spraw wiązałoby się ze znacznym nakładem pracy; przygotowanie odpowiedzi, która byłaby zgodna z kryteriami wyznaczonymi przez Wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej; działania, które mogłyby doprowadzić do dezorganizacji pracy w urzędzie obsługującym organ, miałyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną, - w świetle tych ustaleń - z których wynika, że przygotowanie wnioskowanej informacji byłoby połączone z poniesieniem dodatkowych nakładów pracy i tym samym nie jest ograniczone jedynie do zanominowania dokumentacji - wniosek obejmował uzyskanie informacji przetworzonej; tym samym do jej uzyskania niezbędnym jest wykazanie, że za jej udostępnieniem przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny, - twórcy ustawy o informacji założyli, że tryb udostępniania informacji publicznych nie może skutkować zobowiązaniem organów administracji do wykonywania dla każdego, w dowolnej sytuacji, dużych analiz i opracowywania odpowiedzi, angażowania się w czasochłonne i kosztowne działania na żądanie wnioskodawców, bez względu, jaki jest cel wnioskodawcy; ustawa o informacji nie ma na celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb obywateli; korzystać z niej należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne; inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić jego nadużycie (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SAB/Ke 6/19, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów; celem ustawy o informacji nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione; co również istotne, dla udostępnienia informacji publicznej tzw. przetworzonej znaczenie ma nie tylko wskazanie przez wnioskodawcę na interes publiczny - uzasadniający przygotowanie dokumentacji - ale również realna możliwość wykorzystania tejże dla celów publicznych; jak wskazuje się w orzecznictwie, charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2787/13 – dostępny w CBOSA), - zwrócono uwagę na bardzo duże prawdopodobieństwo, że zainteresowanie Wnioskodawcy odpowiedziami na skargi jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą: może być pomocne np. w formułowaniu środków zaskarżenia tak, by odniosły rezultat, zgodny z jego oczekiwaniami; wskazuje na to brak chociażby próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji; jak wskazano w orzecznictwie, ewentualny zamiar wystąpienia z określonym środkiem prawnym do sądu lub trybunału w prywatnej sprawie nie uzasadnia, co do zasady, istnienia szczególnego interesu publicznego w znaczeniu określonym w ustawie o informacji (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1355/16 – dostępny w CBOSA), - wniosek obejmuje informację przetworzoną; mając na względzie, że Wnioskodawca nie wykazał występowania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który pozostaje elementem niezbędnym do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji), a tym bardziej aby dysponował on realnymi możliwościami wykorzystania przygotowanej dokumentacji dla celów publicznych, postanowiono jak na wstępie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - postępowania: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wobec nie zebrania i nie rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego; całkowicie pominięto, że organ I. instancji dysponował narzędziami, umożliwiającymi w prosty sposób - bez dużego nakładu pracy - odszukanie skarg, uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne i następnie przekazania informacji publicznej Wnioskodawcy; doprowadziło to do bezpodstawnej odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wobec utrzymania w mocy decyzji organu I. instancji; zasadnym było tymczasem uchylenie zakwestionowanego orzeczenia i rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, - prawa materialnego: - § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r., poz. 647) zwanego dalej "rozporządzeniem o skargach"; upatrywano go w pominięciu, że dziennik wnoszonych przez osoby osadzone skarg zawiera dane, pozwalające w prosty sposób ustalić, które okazały się zasadne w całości lub częściowo - bez przeprowadzania analizy kilkuset bądź kilku tysięcy dokumentów, zgromadzonych łącznie w około 100 teczkach; - art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.), poprzez pominięcie że centralna baza danych osób pozbawionych wolności zawiera informacje dotyczące m.in. skarg, wnoszonych przez osoby pozbawione wolności; pozwala to również w prosty sposób ustalić, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne - bez konieczności przeprowadzania analizy kilkuset bądź kilku tysięcy dokumentów, zgromadzonych w około 100 teczkach. W szerokim uzasadnieniu Wnioskodawca rozwinął powyższe zarzuty, przywołując również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 maja 2021 r (sygn. akt II SA/Bk 286/21), w którym uwzględniono skargę Wnioskodawcy wobec analogicznego jego zdaniem żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 25) pełnomocnik Wnioskodawcy z urzędu podtrzymał zarzuty skargi. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanego stanowiska judykatury - co do istoty pojęcia informacja przetworzona oraz szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie jego stanowiska, ponowne go powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Wobec zarzutów strony skarżącej dodać należy jedynie, co następuje. Zasadnie - na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu – skonstatowano, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Sąd nie ma podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach organu I. instancji, co do rzeczywistego zakresu niezbędnych działań, w celu przygotowania żądanych informacji, jak i szacowanego związanego z tym nakładu pracy – tak potrzeba: - analizy dokumentacji około 100 spraw skargowych pod kątem sposobu zakończenia sprawy, a – po selekcji pod kątem sposobu załatwienia - przygotowanie kopii żądanych dokumentów - w kontekście usunięcia pewnych danych - anonimizacji nie tylko poprzez usunięcie danych osobowych lecz także np. opisów zdarzeń, mogących służyć identyfikacji uczestniczących w nich (np. publicznie znanych zajść, mających miejsce w określonym zakładzie karnym). Wiązałoby się to niewątpliwie z wytworzeniem informacji całkiem nowej - stosownego zbioru wyselekcjonowanych, przetworzonych dokumentów. Rozmiar niezbędnych przedsięwzięć uzasadnia z kolei konstatację, że sprostanie żądaniu Wnioskodawcy wiąże się z ponadprzeciętnym obciążeniem w pracy organu, którego podstawowym celem działania nie jest nota bene udostępnianie informacji publicznej. Co trzeba podkreślić, w myśl ustawy o informacji, dostęp do informacji przetworzonej jest - z woli prawodawcy - możliwy wyłącznie w pewnych sytuacjach - gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na gruncie ustaleń organu nie może budzić wątpliwości, że żądana informacja - wobec zakresu przedsięwzięć dla jej opracowania - stanowiłaby przetworzoną, Wnioskodawca zaś - nawet na etapie skargi - nie próbował wywieść szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za jej przygotowaniem dla jego potrzeb. Reasumując chybiony są zarzuty skargi, jakoby sprawy prawidłowo nie wyjaśniono w jej istotnych aspektach. Zasadnie uznano - wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych sprawy - że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej zaś nie zachodzą przesłanki, określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Zasadnie więc utrzymano w mocy kwestionowaną decyzję organu I. instancji (tak zarzut naruszenia art. 138 §. 1 pkt 1 K.p.a.). Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazane w skardze regulacje nie statuują wymagania, aby w stosownych zestawieniach danych zamieszczać wyjaśnienia odnośnie sposobu załatwiania skarg, w kontekście uwzględnienia ich w całości, części bądź uznania za niezasadne. Obowiązek taki nie wynika z sekwencji zapisów: - "informacje związane z pobytem [...] w zakładzie karnym lub areszcie śledczym [...] w tym w szczególności dotyczące: [...] wniosków, skarg i próśb złożonych przez osobę pozbawioną wolności" (tak: art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret 10 ustawy o Służbie Więziennej), - obowiązku ewidencjonowania skarg w dzienniku, gdzie odnotowuje się sposób załatwienia - wedle wzoru w załączniku do rozporządzenia o skargach (kol. 14 tabeli). Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że w stosownych rejestrach zamieszczono tak szczegółowe informacje (a więc zakres uwzględnienia skargi), jak zakłada to Wnioskodawca (przepisy tego nie wykluczają), dane te także wymagałyby przetworzenia dla ustalenie, które przypadki są przedmiotem zainteresowania Wnioskodawcy. Nie przewidziano bowiem normatywnego obowiązku wydzielenia w danych rejestrach informacji o skargach uwzględnionych w całości, częściowo oraz uznanych za niezasadne, tak aby można to było przeprowadzić selekcję niejako automatycznie, bądź wręcz przy użyciu narzędzi informatycznych. W świetle wskazanych regulacji nie sposób wobec tego przyjąć, że organ dysponował żądanymi danymi bez potrzeby wstępnego przetwarzania - procesu wyszukiwania. Z kolei powołane w skardze orzeczenie (sygn. akt II SA/Bk 286/21) zapadło wobec odmiennych uwarunkowań prawnych - nie odnoszono się w nim w ogóle do kwestii reguł kwalifikacji informacji, jako przetworzonej i warunków jej udostępnienia. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Przedmiotowa decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, do której udostępnienia koniecznym jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego nie uczyniono. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.