II SA/Wa 250/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Iwona Dąbrowska, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował M.G. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. M.G. złożył odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego aktu mianowania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej wynikał dla kierownika urzędu obowiązek nadania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 30 listopada 2009 r. nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Szef Służby Celnej zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając odpowiednio w ramach korpusów poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Zgodnie z art. 223 ust. 5 tej ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Skoro zatem funkcjonariusz celny przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r. pełnił służbę w stopniu rewidenta celnego na stanowisku starszego kontrolera celnego, to obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w R. było mianowanie M.G. na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Podniósł, że z przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wynika, iż określone wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określony stopień, a nie przesłanki powstania po stronie funkcjonariusza roszczenia o mianowanie na wyższy stopień służbowy lub mianowanie na stopień w innym korpusie. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 35 i 36 k.p.a. Zwrócił uwagę, że okres służby i doświadczenie nabyte w trakcie pełnienia służby w różnych komórkach organizacyjnych organów celnych, uzyskanie w tym czasie jednych z najwyższych ocen okresowych w administracji celnej zawierające niepodważalne kryteria do oceny oraz to, że w dotychczasowych arkuszach ocen okresowych wyznaczono go do awansu, jak również składane przez przełożonych wnioski awansowe wskazują, że jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej powinien otrzymać mianowanie na stopień aspiranta celnego. W jego ocenie, gdyby organ I instancji przy wydawaniu decyzji zastosował art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, a nie pisemne polecenie Szefa Służby Celnej zawarte w piśmie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] i załączone kryteria punktowe, to mianowanie powinno nastąpić na stopień służbowy przynajmniej młodszego aspiranta w korpusie aspirantów Służby Celnej. Organy nie wyjaśniły, ani nie dokonały oceny okresu służby w Służbie Celnej, a także doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w zarzutach. Stosownie do treści art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która weszła w życie z dniem 31 października 2009 r., na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Powołana ustawa wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i co jest nowością, pogrupowała je w określone korpusy, wymienione w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, w Służbie Celnej obowiązują następujące korpusy i stopnie służbowe: 1. korpus szeregowych Służby Celnej: a. aplikant celny, b. starszy aplikant celny; 2. korpus podoficerów Służby Celnej: c. młodszy rewident celny, d. rewident celny, e. starszy rewident celny, f. młodszy rachmistrz celny, g. rachmistrz celny, h. starszy rachmistrz celny; 3. korpus aspirantów Służby Celnej: a. młodszy aspirant celny, b. aspirant celny, c. starszy aspirant celny; 4. korpus oficerów młodszych Służby Celnej: a. podkomisarz celny, b. komisarz celny, c. nadkomisarz celny, 5. korpus oficerów starszych Służby Celnej: a. podinspektor celny, b. młodszy inspektor celny, c. inspektor celny; 6. korpus generałów Służby Celnej: a. nadinspektor celny, b. generał Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom celnym stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, w świetle którego, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu precyzyjnie wskazanego w ustawie w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Należy podkreślić, że akt mianowania M.G. przez Dyrektora Izby Celnej w R. dotyczył właśnie mianowania na stopień służbowy w korpusie, a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie obejmujące zarówno stopień, jak i korpus, co wynika wprost z samego aktu mianowania oraz przepisów ustawy o Służbie Celnej, w tym w szczególności z powołanego art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że mianowanie na jeden ze stopni służbowych w określonym korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, co potwierdza również analiza art. 223 ust. 2-6 ustawy. Powyższa uwaga odnosić się musi także do zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, utrzymującej w mocy akt mianowania, lecz wyłącznie w zakresie określenia korpusu, a więc nie rozstrzygającej o całości sprawy. Tymczasem skarżący, kwestionując korpus, zakwestionował tym samym stopień służbowy. Organ odwoławczy do tej kwestii w istocie się nie odniósł, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, zgodnie z którą rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Trzeba jednakże zauważyć, że powyższa uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń w [...] o dopuszczalność drogi sądowej przed sądem pracy w sprawie o roszczenie wynikłe ze zmiany gradacji korpusu i mianowania na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dotyczy ona zatem wyłącznie kwestii braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej. Co prawda przepis art. 188 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie wymienia rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy w danym korpusie jako decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź odwołanie, tym niemniej nie można nie dostrzec wagi mianowania dla stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Niewątpliwie prowadzi ono bowiem w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej do zmiany jego dotychczasowej treści. Ponadto wywołuje daleko idące skutki w sferze praw i obowiązków funkcjonariusza, wyrażające się m.in. w możliwości awansu, czy też obowiązku odbycia określonych szkoleń. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie takie wydane na podstawie art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie - tak odnośnie korpusu, jak i stopnia służbowego – jako że stanowi jedną decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11). Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w przywołanym przepisie, którego zastosowania domagał się skarżący w stanie faktycznym sprawy. Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe" wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niedokończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Trafnie zauważa organ, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. W ocenie Sądu, trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy, ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie art. 223 nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty. Zasadnie, zatem w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, w rozumieniu wyżej wskazanym, zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego, zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.