II SA/Wa 2505/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Marcinkowska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. M. wystąpił do Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w [...] o udostępnienie mu, na podstawie art. 10 ust.1 ustawy dostępie do informacji publicznej, całości dokumentacji dotyczącej [...] spółka z o.o. w [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organ wystąpił do M. M. o doprecyzowanie zakresu i formy wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na wezwanie M. M. wskazał, że chciałby zapoznać się z całością dokumentacji jaką dysponuje Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w [...] poprzez wskazanie terminu, w którym mógłby przejrzeć zgromadzone materiały. Realizując wniosek organ, w dniu 7 marca 2011 r., udostępnił M. M. dokumentację, o którą wnosił. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. M. M., w związku z planowaną anonimizacją dokumentów dotyczących [...] spółka z o.o. w [...], wniósł o nieusuwanie danych D. J. z przygotowanych kopii akt, ponieważ w tej sprawie występuje w imieniu D. J. Do pisma tego M. M. dołączył pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] lipca 2008 r. dla radcy prawnego M. M. do występowania i reprezentowania D. J. Pełnomocnictwo to zostało następnie potwierdzone pełnomocnictwem z dnia [...] maja 2011 r., w którym D. J. upoważnił radcę prawnego M. M. do reprezentowania i występowania w jego imieniu, w szczególności do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej danych osobowych D. J. zawartych w dokumentach objętych wnioskiem złożonym przez pełnomocnika M. M. Jednocześnie do pełnomocnictwa zostało dołączone oświadczenie D. J., w którym wyraził zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych zawartych w dokumentach, o których wydanie wnioskował jego pełnomocnik – radca prawny M. M., a związanych z kontrolami przeprowadzonymi w [...] Sp. z o. o. Dodatkowo D. J. wyraził zgodę na udostępnienie pełnomocnikowi M. M. danych zawartych w aktach kontroli. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. M. M. ponownie wystąpił do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie mu całości dokumentacji dotyczącej [...] Sp. z o.o. w [...]. Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpoznaniu wniosków M. M. z dnia [...] stycznia i [...] marca 2011 r., odmówił udostępnienia M. M. informacji publicznej w zakresie części dokumentów zgromadzonych w postępowaniach kontrolnych ze względu na treść informacji objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę handlową przedsiębiorcy oraz tajemnicę skarbową, bankową i ze względu na ochronę danych osobowych. Od decyzji tej D. J. reprezentowany przez radcę prawnego M. M., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 8 art. 9 oraz art. 10 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 107 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawcą, występującym o udostępnienie informacji publicznej był M. M. podczas, gdy z treści wniosku i innych składanych dokumentów wynika, że wnioskodawcą był D. J. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. M., 3. art. 107 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 104 i art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe oraz w związku art. 293 § 1, art. 294 § 1, § 4 i § 5, a także art. 297 § 1, i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także w związku z art. 34 i art. 34 a - c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uzasadnienie decyzji w sposób wykluczający możliwość jej weryfikacji w wyniku enigmatycznego uzasadnia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, w wyniku rozpatrzenia wniosku D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej M. M. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 127 § 1 kpa legitymację prawną do złożenia odwołania posiada strona, tj. podmiot, którego sfery prawnej dotyczy dany akt. Zdaniem organu, stroną postępowania był M. M., który w dniu [...] stycznia 2011 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej i któremu w dniu [...] marca 2011 r. informacje te zostały udostępnione do wglądu. Organ wskazał, że we wniosku o udostępnienie informacji nie ma żadnej adnotacji, iż wnioskodawca działa w imieniu innej osoby. Informacje te pojawiły się dopiero w kontekście udostępnienia danych osobowych D. J., tj. [...] marca 2011 r. organ podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, dlatego radca prawny M. M. mógł wystąpić o udostępnienie informacji. Ponieważ informacji objętych ustawową ochroną odmówiono wnioskodawcy, stąd decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczy M. M. i on też był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie zaś takiego wniosku przez D. J., tj. osobę niebędącą stroną, powoduje niedopuszczalność odwołania i skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, z uwagi na bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Powyższa decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2011 r. stała się przedmiotem skargi D. J., reprezentowanego przez radcę prawnego M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 10 kpa w związku z art. 77 kpa oraz w związku z art. 28 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. że stroną, występującą o udostępnienie informacji publicznej był M. M., podczas, gdy z treści składanych dokumentów wynika, że stroną był D. J. reprezentowany przez radcę prawnego M. M., 2. art. 107 § 1 kpa w związku z art. 2 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie w uzasadnieniu decyzji, że stroną był M. M.. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że wniosek został opatrzony imieniem i nazwiskiem radcy prawnego M. M., który zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, był legitymowany do wystąpienia z takim wnioskiem. Jednak w dniu [...] marca 2011 r. radca prawny M. M. wyraźnie określił, że w sprawie należy go traktować jako pełnomocnika D. J. i złożył pełnomocnictwo z datą uprzednią w stosunku do złożonego wniosku. Dodatkowo na wyraźne żądanie Delegatury NIK w [...] jako pełnomocnik D. J. w dniu [...] maja 2011 r. złożył dodatkowe pełnomocnictwo od D. J. oraz oświadczenie podpisane przez D. J. o prawie do pozyskania i przetwarzania jego danych osobowych. Z treści oświadczenia wyraźnie wynika, iż D. J. wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych zawartych w dokumentach, o których wydanie wnioskuje pełnomocnik. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że jeżeli nawet kwestia określenia kto jest stroną postępowania mogła początkowo budzić wątpliwości, to zostało to wyraźnie doprecyzowane i określone w jego toku. Z tego powodu uznać należy, że stroną postępowania był D. J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Treść tego przepisu wyznacza zakres podmiotowy zastosowania przepisów ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "każdy" prowadzi do wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do żądania informacji publicznej określony został w ustawie w sposób bardzo szeroki. Skoro zatem każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, to radca prawny M. M. mógł wystąpić o udostępnienie takich informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzący od M. M. złożony został dwukrotnie – [...] stycznia 2011 r. i następnie [...] lipca 2011 r. Wnioskodawcą, a zatem stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej był M. M. Organ zaznaczył, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było żadnej adnotacji, iż wnioskodawca działa w imieniu innej osoby. Dlatego też M. M., który zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, informacje te zostały udostępnione do wglądu w dniu [...] marca 2011 r. Wzmianka o tym, że M. M. działa w imieniu innej osoby, tj. D. J., pojawiła się w dniu [...] marca 2011 r. Zdaniem organu skoro wnioskodawcą był M. M., to decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musiała dotyczyć właśnie M. M. i to on był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast taki wniosek złożył D. J., reprezentowany przez radcę prawnego M. M., a nie adresat decyzji, tj. M. M. Złożenie zatem odwołania przez osobę niebędącą stroną powoduje niedopuszczalność odwołania i skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Dlatego też wniesienie skargi przez D. J. reprezentowanego przez pełnomocnika M. M., z powołaniem się na posiadanie przez D. J. interesu prawnego w jej zaskarżeniu jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, skierowanym do Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w [...] wystąpił w dniu [...] stycznia 2011 r. M. M., żądając całości dokumentacji dotyczącej [...] Spółka z o.o. w [...]. Wskazać również należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Taką samą formę przybiera rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowi o tym art. 16 ust. 1 powołanej ustawy stwierdzając, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Tak więc skoro udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, to nie budzi wątpliwości, że M. M. występując do organu z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., o udostępnienie informacji publicznej, nie był zobligowany do wykazania, że działa w imieniu skarżącego, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Na tym też etapie postępowania stroną postępowania dla organu był niewątpliwie M. M. Sytuacja uległa radykalnej zmianie, kiedy pismem z dnia [...] marca 2011 r. M. M., w związku z planowaną anonimizacją dokumentów dotyczących [...] spółka z o.o. w [...], wniósł o nieusuwanie danych D. J. z przygotowanych kopii akt, ponieważ w tej sprawie występuje w jego imieniu. Ponadto do pisma tego dołączył pełnomocnictwo procesowe skarżącego, z dnia [...] lipca 2008 r. dla radcy prawnego M. M. do występowania i reprezentowania D. J. Pełnomocnictwo to zostało następnie potwierdzone pełnomocnictwem z dnia [...] maja 2011 r., w którym D. J. upoważnił radcę prawnego M. M. do reprezentowania i występowania w jego imieniu, w szczególności do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej danych osobowych D. J., zawartych w dokumentach objętych wnioskiem złożonym przez pełnomocnika M. M. Jednocześnie do pełnomocnictwa zostało dołączone oświadczenie D. J., w którym wyraził zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych zawartych w dokumentach, o których wydanie wnioskował jego pełnomocnik – radca prawny M. M., a związanych z kontrolami przeprowadzonymi w [...] Sp. z o. o. Dodatkowo D. J. wyraził zgodę na udostępnienie pełnomocnikowi M. M. danych zawartych w aktach kontroli. Na tym zatem etapie postępowania organ był już w posiadaniu informacji, w czyim imieniu działa M. M. Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., skierowaną do M. M. i wydaną w oparciu art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia M. M. informacji publicznej w zakresie części dokumentów zgromadzonych w postępowaniach kontrolnych ze względu na treść informacji objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę handlową przedsiębiorcy oraz tajemnicę skarbową, bankową i ze względu na ochronę danych osobowych. W decyzji tej organ wskazał, że wydał ją po rozpoznaniu wniosków z dnia [...] stycznia i [...] marca 2011 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez D. J., reprezentowanego przez radcę prawnego M. M., decyzją z dnia [...] września 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, uznając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez osobę niebędącą stroną postępowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy ustali, że odwołanie pochodzi od osoby niebędącą stroną postępowania. Zauważyć należy, że czynnością wstępną organu odwoławczego, do którego wpływa odwołanie jest ustalenie tego czy odwołanie pochodzi od strony postępowania oraz, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy też nie jest stroną postępowania administracyjnego. Gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie, tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego. Dopiero, gdy w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to zobligowany jest on wówczas do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił w istocie kto jest stroną postępowania, przyjmując że jest nią M. M., pomimo składanych jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, wyjaśnień zarówno przez D. J., jak i jego pełnomocnika M. M. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w podstawie prawnej decyzji organ powołał się na dwa wnioski, tj. z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] marca 2011 r. O ile zaś wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazywał istotnie, jako stronę postępowania M. M., to już wniosek z dnia [...] marca 2011 r. wyraźnie wskazywał jako stronę postępowania D. J., w imieniu którego występował M. M. Dyrektor Delegatury NIK w [...], wydając zatem decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, bez ustalenia, kto w istocie jest stroną postępowania i uznając, że jest nią M. M., w sytuacji złożonego wniosku z dnia [...] marca 2011 r. przez D. J., naruszył tym samym przepisy prawa procesowego, w tym art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu stosownie do art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Prezes NIK, rozpoznając wniosek D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy i umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, pozostawił tym samym w obrocie prawnym, wadliwą decyzję Dyrektora Delegatury NIK w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te podejmą wszelkie kroki niezbędne w celu ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, kto jest autorem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarówno z dnia [...] stycznia jak i z dnia [...] marca 2011 r., a następnie, w sytuacji gdy uzna za konieczne wydanie decyzji administracyjnej prawidłowo ustali jej adresata. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.