II SA/Wa 251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] października 2018 r. W. L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na okoliczność wskazania obowiązku sporządzenia i odesłania druku N-9 do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z pismem o sygn. [...], to jest wskazania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jeżeli wymaga tego stan faktyczny w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 19, art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z poźn. zm.) zwanej dalej "k.p.a", orzekł o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż wydanie rzeczonego zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i 2, § 3 k.p.a., pozostaje poza zakresem właściwości rzeczowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie poinformował, że organem właściwym do udzielenia informacji w zakresie obowiązku sporządzenia i odesłania druku N-9 oraz udostępnienia dokumentów w sprawie, jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister - wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot oceny w niniejszej sprawie - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ, uzasadniając orzeczenie podtrzymał stanowisko, że wniosek W. L. z dnia [...] października 2018 r. nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i dlatego też nie istniała możliwość wydania zaświadczenia, o które wnioskował. Jednocześnie stwierdził, że nie było możliwe przekazanie przedmiotowego wniosku zgodnie z właściwością do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że w przypadku każdego postępowania inicjowanego z woli strony, organ jest związany zakresem zgłoszonego żądania i nie ma możliwości samodzielnej zmiany jego przedmiotu. Jeżeli w danej sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a., organ administracyjny odmawia wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak jest przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia. Odnosząc się do zażalenia skierowanego przez wnioskodawcę do Prezesa Rady Ministrów, żądającego uchylenia lub zmiany postanowienia z dnia [...] października 2018 r. i zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania zaświadczenia w celu urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jakiego wymagają przepisy prawa, wskazano, że w sprawie zastosowanie ma instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, zobowiązanie organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, albo zmianę postanowienia. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił niezgodność z prawem i stanem faktycznym i tym samym rażące naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści i utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia z [...] października 2018 r.; 2) art. 20 w zw. z art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu się do wskazanych przepisów w związku z wnioskiem z dnia [...] października 2018 r., skierowanym do Dyrektora DPP MSWiA dotyczącym wydania zaświadczenia w sprawie druku N-9.; 3) art. 35 i art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki i braku zawiadomienia o tym skarżącego, braku podania nowego terminu, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia; 4) art. 217 § 1 i 3 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że organ prawidłowo wydał postanowienie z [...] października 2018 r.; 5) art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego w ramach nadzoru wobec organu, który mu urzędowo podlega, tj. Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA; 6) art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1-3 i art. 36 § 1-2 in fine k.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów administracji państwowej poprzez brak uznania sprawy za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie skarżącego; 7) art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1-2 in fine k.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów, albowiem organ decyzyjny przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy i naruszający słuszny interes skarżącego poprzez brak uznania sprawy za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony w zw. z art. 65 § 1 k.p.a.; 8) art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 3 i art 219 in fine k.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów, albowiem organ decyzyjny przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy i naruszający słuszny interes skarżącego poprzez brak uznania sprawy za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. Skarżący, uzasadniając skargę wskazał, iż w sytuacji, gdy dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego stanu prawnego działań in concreto lex organu podlegającego kontroli w ramach nadzoru przez organ odmawiający wydania stosownego zaświadczenia, organ ma obowiązek wydać zaświadczenie albowiem chodzi o potwierdzenie tylko stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ działalności w pracach legislacyjnych (kreowanie i opiniowanie przepisów prawa materialnego). Przy czym organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 k.p.a,) w ramach nadzoru wobec organu, który mu urzędowo podlega, tj. ZER MSWiA. Stwierdził nadto, iż w przypadku, gdy organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie o wydanie zaświadczenia jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, czego organ w jego sprawie nie uczynił, stosownie do art. 65 § 1 i 2 § k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi wskazał, że w wydanych postanowieniach, z zachowaniem wymaganej formy, zostały wyjaśnione przyczyny odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Odnośnie zarzutu z pkt 2 podniesiono, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest postępowaniem sui generis i organ administracji publicznej, który ustali, że nie jest właściwy w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie ma obowiązku poszukiwania organu właściwego i przekazywania żądania wydania zaświadczenia zgodnie z właściwością. Podobny pogląd przyjęło orzecznictwo sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 111/13. Co do zarzutu z pkt 3 stwierdzono, że jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ Minister podejmował rozstrzygnięcia w sprawie wniosku oraz w sprawie zażalenia, potraktowanego jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Zdaniem organu, również zarzut podniesiony w pkt 4 jest nieuzasadniony z tych samych względów, które zostały wskazane, jako wyjaśnienia do zarzutów podniesionych w punkcie 2. Odnośnie zarzutu podniesionego w pkt 5, Minister stwierdził, iż nie było potrzeby podejmowania postępowania wyjaśniającego, żeby ustalić, że nie jest organem właściwym w sprawie wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Również zarzuty podniesione w punktach 6-8 są - zdaniem organu -bezzasadne z tego względu, że zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa administracyjna może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny taką formę załatwienia sprawy dopuszcza. Postępowanie zaś w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem sui generis, dla którego nie została przewidziana forma milczącego załatwienia sprawy. Przy czym zwrócił uwagę, że milczące załatwienie sprawy administracyjnej nie może mieć zastosowania w tych sytuacjach, w których organ administracji publicznej musi wykazać aktywność w załatwieniu sprawy, w tym konkretnym przypadku - poprzez wydanie zaświadczenia lub poprzez odmowę wydania zaświadczenia w formie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., był już przedmiotem oceny dokonywanej przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15 oraz z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1518/12 – dostępne https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie występuje drugi z wymienionych przypadków. Jak w zaskarżonym postanowieniu stwierdził Minister, skarżący żądał potwierdzenia zaświadczeniem faktów, które nie mieszczą się w zakresie jego właściwości. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia, które jest uproszczonym i odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym stwierdzić należy, że organ wydając zaświadczenie, powinien opierać się na danych będących w jego posiadaniu i nie jest zobowiązany do prowadzenia dochodzenia wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, ponieważ działanie takie przekształciłoby postępowanie o wydanie zaświadczenia w postępowanie administracyjne ogólne, co byłoby w sprzeczności z przepisami działu VII k.p.a. i ukształtowaną na ich podstawie instytucją prawną, jaką jest zaświadczenie. Nie można więc uznać, aby w toku postępowania o wydanie żądanego zaświadczenia, organ orzekający w sprawie naruszył zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 9 k.p.a., czy też art. 218 § 2 k.p.a. Oczywistym jest więc, że w sytuacji, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skarżący żądał potwierdzenia zaświadczeniem faktów, które nie mieszczą się w zakresie jego właściwości i tym samym nie znajdują się w jego posiadaniu, zgodnie z art. 219 k.p.a., miał podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2018 r. nie naruszają prawa. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że Minister stwierdzając, iż nie jest właściwy w sprawie wskazał, że organem właściwym do udzielenia informacji w zakresie obowiązku sporządzenia i odesłania druku N-9 oraz udostępnienia dokumentów w sprawie, jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.