II SA/Wa 2515/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji poradni psychologiczno-pedagogicznej oddala skargę Minister Edukacji Narodowej (dalej Minister) postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.; dalej "Po."), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, skarżący) na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej Kurator) z [...] lipca 2019 r., [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] przy ul. [...] (placówka), utrzymał w mocy postanowienie Kuratora. Do wydania postanowienia Ministra doszło w następującym stanie sprawy. Rada Miasta [...] w dniu [...] maja 2019 r. uchwałą nr [...] wyraziła zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], przy ul. [...], w celu utworzenia (z dniem [...] września 2020 r.) Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "[...]" z siedzibą w [...], os. [...]. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...]. Prezydent pismem z [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Kuratora o wydanie opinii co do zamiaru likwidacji ww. poradni. Jak podał Prezydent, na sesji w dniu [...] maja 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła dwie uchwały w sprawie zamiaru likwidacji dwóch poradni: Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], przy ul. [...] oraz Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci w Wieku Przedszkolnym w [...], przy ul. [...] (przedmiot oddzielnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra), w celu utworzenia z dniem [...] września 2020 r. jednej poradni, tj. Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" z siedzibą w [...], os. [...]. Decyzję tę uzasadniano lokalnymi potrzebami związanymi z dostępem do specjalistycznej poradni udzielającej kompleksowych usług z zakresu pomocy dziecku od chwili stwierdzenia u niego niepełnosprawności. Ponadto, jak podał Prezydent, zdaniem miasta [...], likwidacja dwóch poradni przyczyni się do zwiększenia liczby pomieszczeń Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] i Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. Kurator postanowieniem z [...] lipca 2019 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], przy ul. [...] (zwanej dalej Poradnią). Wskazał, że poprawa warunków lokalowych szkół wskazanych przez stronę, jest ważnym argumentem, jednakże likwidacja Poradni i jednoczesna likwidacja Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci w Wieku Przedszkolnym z siedzibą w [...], ul. [...], z dniem [...] sierpnia 2020 r., w celu utworzenia jednej Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" z siedzibą w [...], os. [...], z dniem [...] września 2020 r., nie gwarantuje rodzicom małych dzieci łatwiejszego dostępu do usług świadczonych przez Poradnię, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę planowaną lokalizację nowej poradni (osiedle w [...]). Kurator stwierdził, że Poradnia jest publiczną poradnią dla dzieci z zaburzeniami rozwojowymi udzielającą bezpłatnej pomocy diagnostycznej i terapeutycznej dla dzieci zamieszkujących na terenie [...]. Kurator wyjaśnił, że w ramach pracy Zespołu Konsultacyjnego, Poradnia prowadzi konsultacje dla wszystkich dzieci, od ich urodzenia do szóstego roku życia, których przebieg rozwoju niepokoi rodziców. Poradnia dysponuje specjalistyczną kadrą pedagogiczną, posiadającą kwalifikacje zawodowe, między innymi z zakresu: psychologii, pedagogiki, logopedii, fizjoterapii i rehabilitacji, pedagogiki specjalnej (oligofrenopedagogiki, tyflopedagogiki, surdopedagogiki), neurologopedii, surdologopedii, terapii psychopedagogicznej i pedagogicznej, wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Jak podał Kurator, Prezydent wyznaczył Dyrektora Poradni do pełnienia funkcji koordynatora wczesnego wspomagania rozwoju dziecka na terenie [...]. Ponadto, Prezydent wskazał tę Poradnię jako placówkę pełniącą funkcję ośrodka koordynacyjno-rehabilitacyjno-opiekuńczego na terenie miasta [...], którego zadaniem jest wspierania dzieci niepełnosprawnych i zagrożonych niepełnosprawnością oraz ich rodzin. Poza tym, likwidowana Poradnia została wskazana przez Kuratora do wydawania orzeczeń i opinii dla dzieci i młodzieży niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabowidzących i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, dla dzieci z terenu [...] oraz ościennych powiatów: [...],[...],[...] i [...]. Kurator, biorąc pod uwagę szeroki zakres działania Poradni, nie podzielił argumentu, że jej likwidacja w celu utworzenia Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" wpłynie na rozszerzenie usług ukierunkowanych na pomoc małemu dziecku od chwili stwierdzenia u niego niepełnosprawności. Wobec powyższego Kurator nie znalazł argumentów przemawiających za likwidacją Poradni. Prezydent wniósł zażalenie na ww. postanowienie Kuratora. Wniósł o jego uchylenie i pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Poradni albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniósł zarzut naruszenia: - art. 107 § 3 Kpa. poprzez całkowite pominięcie uzasadnienia prawnego w wydanym postanowieniu i fragmentaryczne uzasadnienie faktyczne postanowienia; - art. 7 Kpa. oraz art. 77 Kpa. w związku z art. 80 Kpa., poprzez całkowite pominięcie interesu społecznego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na domniemanych wnioskach; - art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną interpretację tego przepisu prowadzącą do wniosku, że kurator może w sposób dowolny wydać negatywną lub pozytywną opinię w sprawie likwidacji placówki; Prezydent zarzucił również nieuwzględnienie stanu faktycznego przedstawionego w uchwale Rady Miasta [...] w sprawie zamiaru likwidacji Poradni oraz we wniosku z [...] czerwca 2019 r., a w konsekwencji dowolną a nie tylko swobodną ocenę całości sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia nie mającego oparcia w stanie faktycznym. Zdaniem Prezydenta, decyzja o likwidacji Poradni ma na celu przede wszystkim rozszerzenie oferty w zakresie usług ukierunkowanych na pomoc małemu dziecku od chwili stwierdzenia u niego niepełnosprawności oraz kontynuowanie świadczenia usług przez dotychczasowe poradnie. W efekcie nastąpi poprawa warunków lokalowych likwidowanej Poradni oraz Szkoły Podstawowej nr [...], w budynku której znajduje się likwidowana Poradnia. Prezydent wskazał, że Poradnia wynajmuje pomieszczenia od szkoły, a po likwidacji Poradni pomieszczenia te zostaną przeznaczone na zaspokojenie potrzeb lokalowych szkoły. Minister na podstawie art. 136 Kpa. zlecił Kuratorowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. przeprowadzenie oględzin budynków likwidowanej Poradni i nowej z siedzibą os. [...]. Protokół z oględzin został przesłany do Ministra [...] sierpnia 2019 r. Ponadto zwrócono się do Prezydenta o przesłanie uchwały w sprawie założenia poradni z siedzibą os. [...] oraz aktu założycielskiego i statutu (o ile został nadany) tej poradni. Prezydent w odpowiedzi na powyższe przesłał pismo z [...] sierpnia 2019 r., w którym powielił argumentację wymienioną w uzasadnieniu do uchwały, we wniosku o wydanie opinii i w zażaleniu, która w jego ocenie przemawia za likwidacją Poradni. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał na wstępie, że nie istnieje jeszcze poradnia z siedzibą os. [...], która została wskazana jako miejsce kontynuacji usług po zlikwidowaniu Poradni przy ul. [...]. Uznał w związku z tym, że nie można jednoznacznie stwierdzić, gdzie po zlikwidowaniu Poradni, faktycznie będą kontynuowane usługi dotychczas przez nią świadczone. Wskazał, że na stronie internetowej miasta również nie ma aktów miejscowych, które potwierdzałyby utworzenie takiej poradni z dniem [...] września 2020 r. z siedzibą os. [...]. Stwierdził, że wskazanie nieistniejącej poradni, jako miejsca kontynuacji usług specjalistycznych, stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Ministra, Prezydent występując o opinię w sprawie likwidacji Poradni nie wypełnił ciążących na nim wymogów formalnych – wskazanych w art. 89 ust. 1 Po., gdyż wskazał nieistniejącą placówkę jako miejsce świadczenia usług po likwidacji dotychczasowej poradni. Ponadto nie przedstawił dowodów na to, że w nowej poradni z siedzibą przy os. [...] zostały zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki, a organ spełnił warunki, o których mowa w art. 10 Po. Minister ocenił, że baza lokalowo-dydaktyczna likwidowanej Poradni jest odpowiednia do realizacja jej zadań. Wskazał, że organ opiniując zamiar likwidacji placówki jest zobowiązany do dokonania oceny, czy w miejscu wskazanym jako miejsce kontynuacji świadczenia usług poradni, istnieją odpowiednie warunki lokalowo-dydaktyczne, w tym bezpieczne i higieniczne warunki pobytu. Z akt sprawy wynika, że pomieszczenia i budynek przy os. [...] nie są ani dostosowane, ani odpowiednio wyposażone do świadczenia usług i realizacji zadań poradni pedagogiczno-psychologicznej. Budynek przeznaczony na poradnię nie jest użytkowany. W dniu [...] sierpnia 2019 r. w budynku tym przeprowadzono oględziny. Miejskie Centrum Obsługi Oświaty przedstawiło jedynie projekt wykonawczy dotyczący budynku przy os. [...]. Projekt pt. "Przebudowa i rozbudowa części oświatowej istniejącego budynku szkolnego zlokalizowanego na dz. Nr 385, 3, 387, 388, 389, 390, 391 obr. 47, j.e. [...] os. [...] w [...], na potrzeby Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej wraz z zagospodarowaniem terenu (...)", zakłada m.in. wyburzenie wszystkich ścian działowych i gruntowną przebudowę oraz dostosowanie budynku szkolnego do potrzeb poradni. Z akt sprawy wynika, że budynek wymaga gruntownego remontu, nie spełnia standardów bezpieczeństwa oraz nie posiada warunków sanitarnych. Budynek nie posiada udogodnień dla osób niepełnosprawnych. Na terenie budynku nie ma żadnych pomocy dydaktycznych. Minister stwierdził, że na dzień oględzin w budynku przy os. [...] nie ma warunków do prowadzenia jakichkolwiek zajęć z dziećmi, w tym zajęć specjalistycznych. Wyjaśnił, że Prezydent w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. poinformował o planowanym remoncie nieruchomości przy os. [...], zaś zakończenie tych prac przewiduje się na sierpień 2020 r. W związku z tym Minister stwierdził, że zachodzą przesłanki do wydania negatywnej opinii w niniejszej sprawie, a decyzja o likwidacji Poradni w celu utworzenia poradni przy os. [...] jest przedwczesna. Jak wskazał Minister, ustawowym obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji placówki jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki i kontynuacji świadczenia usług specjalistycznych w warunkach, które są przynajmniej równe dotychczasowym. Dla potwierdzenia swojej konstatacji przywołał fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2625/17. Podkreślił w związku z tym, że w dniu wydawania opinii przez właściwy organ, musi już istnieć placówka wskazana jako miejsce kontynuacji usług i zajęć dla dzieci. Ponadto organ powinien mieć możliwość oceny bazy lokalowo-dydaktycznej tej placówki, jej wyposażenia w szczególności pod kątem zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu. Organ opiniujący w dniu wydawania opinii powinien też mieć możliwość dokonania oceny wyposażenia i bazy materialnej pod kątem realizacji specjalistycznych usług i zadań przez poradnię. Jak podał Minister, w niniejszej sprawie nie istnieje jeszcze poradnia z siedzibą przy os. [...] ani też budynek przy os. [...] nie jest dostosowany do prowadzenia w nim poradni psychologiczno-pedagogicznej. Baza lokalowo-dydaktyczna musi być odpowiednio przygotowana i wyposażana w nowej poradni (wskazanej jako miejsce kontynuacji usług) przed likwidacją dotychczasowej placówki. Informacja, że baza w nowej poradni zostanie dopiero przygotowana, nie stanowi konkretnej gwarancji, że dzieciom korzystającym z pomocy likwidowanej poradni zostaną na pewno zapewnione odpowiednie warunki w nowej poradni. Organ oceniając warunki pod kątem tego czy nie ulegną one pogorszeniu w nowej siedzibie, ocenia je z uwzględnieniem stanu faktycznego, a nie stanu przyszłego, domniemanego. Minister stanął na stanowisku, że brak dostosowanej siedziby, jak też w ogóle brak poradni z siedzibą os. [...], która przejęłaby zadania zlikwidowanej Poradni przy ul. [...], uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej opinii w niniejszej sprawie. Zatem najpierw należy dostosować pomieszczenia do prowadzenia działalności poradni w budynku przy os. [...], tak aby organ mógł ocenić, czy warunki w nowym miejscu kontynuacji usług poradni nie będą gorsze od dotychczasowej siedziby, a dopiero potem należy wystąpić o wydanie opinii. W konsekwencji Minister za nieudowodniony uznał argument, że nastąpi poprawa warunków lokalowych likwidowanej Poradni. W ocenie Ministra, choć kwestia poprawy warunków funkcjonowania szkoły podstawowej jest ważna, to nie może przesądzać o likwidacji funkcjonującej Poradni, gdy nie istnieje jeszcze poradnia, która miałaby przejąć jej zadania po likwidacji. Minister jako niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 89 ust. 3 Po., wskazując, że organ wydając negatywną opinię ocenia wszystkie aspekty likwidacji placówki. Dokonanie takiej oceny nie tylko mieści się kompetencjach przypisanych kuratorowi w art. 51 i art. 55 Po., ale również jest wskazane w kontekście oceny skutków likwidacji placówki i wszystkich jej aspektów. W niniejszej sprawie, w ocenie Ministra, stwierdzić należy, że wydanie negatywnej opinii jest uzasadnione i nie narusza ww. przepisu ustawy Prawo oświatowe. Wyjaśnił, że nadzór pedagogiczny, sprawowany przez Kuratora, polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 pkt 2 Po.). Zakres kompetencji Kuratora obejmuje także ocenę skutków likwidacji placówki w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki, przy czym warunki te powinny być nie gorsze od tych istniejących w dotychczasowej siedzibie. Skorzystanie przez organ nadzoru pedagogicznego z kompetencji określonej w art. 89 ust. 3 Po. poprzez wyrażenie negatywnej opinii, w ocenie Ministra, znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie było podjęte w arbitralny sposób. Tym samym Minister nie podzielił zarzutu Prezydenta, że Kurator wydał swoją opinię w sposób dowolny, pobieżnie analizując materiał dowodowy, a opinia ta pozostaje w rażącej sprzeczności z interesem społeczności oraz gminy. Minister nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Kuratora, uznając, że argumenty, które przytoczył na poparcie swojej opinii znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe postanowienie Ministra Prezydent (skarżący) uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia Kuratora. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 89 ust. 1 ust. 3 Po. poprzez przyjęcie, iż Kurator może w sposób dowolny wydać negatywną opinię w kwestii likwidacji placówki oraz błędne uznanie, że organ prowadzący placówkę po jej likwidacji nie zapewni w nowej lokalizacji właściwych warunków dla dzieci korzystających z pomocy poradni; - art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 Kpa. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to m.in. podjętych działań mających na celu przystosowanie budynku na osiedlu [...] w [...] do potrzeb nowo mającej powstać poradni; - art. 7 Kpa. w zakresie określonego w tym przepisie obowiązku organu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieuwzględnienie sytuacji szkoły podstawowej funkcjonującej w jednym budynku z poradnią przeznaczoną do likwidacji oraz lepszej oferty placówki, która ma powstać w miejsce zlikwidowanej poradni. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację towarzyszącą postawionym w niej zarzutom, kładąc nacisk na proces dostosowywania pomieszczeń w budynku przeznaczonym na potrzeby poradni mającej działać w nowej lokalizacji. Nie podzielił wątpliwości Ministra co do braku szczegółowego wykazania kadry pracowniczej i jej specjalizacji oraz spectrum prowadzonych zajęć i zakresu udzielonej pomocy z powodu braku uchwały o utworzeniu poradni z siedzibą oś. [...] oraz statutu jednostki, uznając przedłożenie tych dokumentów do akt sprawy za znacznie przedwczesne. Zdaniem skarżącego, brak gwarancji ze strony Kuratora co do akceptacji działań podejmowanych przez Radę Miasta [...] wobec Poradni, powoduje, że nie można wcześniej podejmować decyzji w zakresie utworzenia z dniem [...] września 2020 r. nowej placówki. Skarżący zwrócił uwagę na podpisane w dniu [...] lutego 2017 r. porozumienie pomiędzy Prezydentem a Kuratorem zmierzające do zachowania w krakowskich szkołach jednozmianowości, czego teraz zdają się nie zauważać oba organy, mimo że jest to zgodne z oczekiwaniem społecznym i lokalnymi potrzebami w zakresie kształcenia w ww. szkole podstawowej. W opinii skarżącego, negatywna opinia Kuratora uniemożliwia również zwiększenie oferty Poradni ze względu na brak miejsca do prowadzenia zajęć, w konsekwencji nie będzie możliwe utworzenie Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "[...]" na oś. [...] w [...] z doświadczoną kadrą, w odnowionym i przystosowanym do potrzeb placówki budynku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 89 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 89 ust. 1-7 prawa oświatowego odnosi się do likwidacji szkół, zaś zgodnie z ust. 8 do likwidacji placówek stosuje się go odpowiednio tzn. z uwzględnieniem specyfiki ich organizacji z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego. Zgodnie z art. 4 pkt 14 prawa oświatowego przez placówkę - należy rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-8 i 10. W art. 2 pkt 6 wymienione są poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu. Tak więc w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że art. 89 ust. 1-7 prawa oświatowego stosuje się odpowiednio do likwidacji Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...]. Można się zastanawiać, czy odpowiednie stosowanie przepisów o likwidacji szkół zawsze obliguje organ prowadzący do zapewnienia możliwości dalszego korzystania z innych placówek tego samego rodzaju. W ocenie Sądu – wychowankowie niektórych placówek (np. wymienionych w art. 2 pkt 4, 6 i 7) powinni być traktowani podobnie jak uczniowie szkół, a więc organ prowadzący ma obowiązek stworzyć im możliwość korzystania z usług innych, analogicznych placówek. W myśl art. 89 ust. 3 ustawy prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przesłanki warunkujące likwidację szkoły/placówki publicznej określa art. 89 ust. 1 powołanej ustawy stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ustawy nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany był do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji placówki, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy wydawaniu opinii kurator zobligowany był więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadzała się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Zdaniem NSA powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. NSA podkreślił, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i uznaje je za aktualne w świetle przywołanych powyżej regulacji zawartych w ustawie – Prawo oświatowe, w tym regulacji wskazujących na odpowiednie stosowanie przepisów do placówek. Przedmiotowa opinia kuratora oświaty, wyraża zatem stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji placówki, a nie stanowi oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe do likwidacji. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa i wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością do poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej udzielającej dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu; w poszczególnych rejonach gminnych. Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji placówki. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Małopolski Kurator Oświaty oraz Minister Edukacji Narodowej jako organ odwoławczy tym wymaganiom sprostały i wydając rozstrzygnięcia nie noszące cech dowolności. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ, podejmując rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, co wynika z wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji dokonały oceny całości materiału dowodowego i na jej podstawie wskazały okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii. [...] Kurator Oświaty wyjaśnił, że Rada Miasta [...] podjęła dwie uchwały w sprawie zamiaru likwidacji dwóch poradni: Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], przy ul. [...] oraz Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci w Wieku Przedszkolnym w [...], przy ul. [...] (przedmiot oddzielnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra) w celu utworzenia z dniem [...] września 2020 r. jednej poradni, tj. Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" z siedzibą w [...], os. [...]. Uchwałę uzasadniano lokalnymi potrzebami związanymi z dostępem do specjalistycznej poradni udzielającej kompleksowych usług z zakresu pomocy dziecku od chwili stwierdzenia u niego niepełnosprawności. Wskazano również na fakt, że likwidacja dwóch poradni przyczyni się do zwiększenia liczby pomieszczeń Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] i Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. Kurator podkreślił, że likwidowana placówka pełni istotną rolę jako poradnia specjalistyczna, prowadzi konsultacje dzieci z całego [...] od urodzenia do szóstego roku życia, posiada specjalistyczna kadrę, jest wyznaczona do wydawania orzeczeń i opinii dla dzieci i młodzieży niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabowidzących i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, dla dzieci z terenu Miasta [...] oraz ościennych powiatów: [...],[...],[...] i [...]. W ocenie Kuratora poprawa sytuacji lokalowej szkół jest istotnym argumentem, jednak nie można pominąć dogodnej lokalizacji placówki, a nowa placówka miałaby być zlokalizowana w [...], co z pewnością utrudni do niej dostęp rodzicom małych dzieci. Również Minister utrzymał w mocy postanowienie Kuratora negatywnie opiniujące zamiar likwidacji placówki. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wskazał, że baza lokalowo-dydaktyczna likwidowanej placówki jest odpowiednia do realizacji jej zadań. Minister podkreślił również, że placówka wskazana jako miejsce kontynuacji świadczenia usług po likwidacji dotychczasowej poradni jest placówką nieistniejącą. Budynek przy ulicy [...] nie jest użytkowany, brak jest jakichkolwiek aktów prawa miejscowego świadczących o powstaniu z dniem [...] września 2020 r. Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "[...]" z siedzibą w [...], os. [...]. Prezydent Miasta [...] poproszony o przesłanie do Ministra uchwały w sprawie założenia poradni przy ul. os. [...] oraz aktu założycielskiego i statutu (o ile został nadany), nie przedłożył tych dokumentów. W dniu [...] sierpnia 2019 r. w budynku tym przeprowadzono oględziny (dla przypomnienia postanowienie Kuratora negatywnie opiniujące likwidację placówki datowane jest na [...] lipca 2019 r.). Miejskie Centrum Obsługi Oświaty przedstawiło jedynie projekt wykonawczy dotyczący budynku przy ul. os. [...]. Projekt ten nosi tytuł "Przebudowa i rozbudowa części oświatowej istniejącego budynku szkolnego zlokalizowanego na dz. Nr 385, 3, 387, 388, 389, 390, 391 obr. 47, j.e. [...] os. [...] w [...], na potrzeby Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej wraz z zagospodarowaniem terenu (...)". Minister podkreślił również, że organ naruszył art. 89 pkt 1 prawa oświatowego. W ocenie Sądu przedstawienie powyższych racjonalnych argumentów, szczegółowo uwypuklonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako podstawy wydania negatywnej opinii, nie narusza granic uznania administracyjnego i nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2019 r. naruszają prawo. Zdaniem Sądu, organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy kwestie związane z utworzeniem z dniem [...] września 2020 r. Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej pn. "[...]" z siedzibą w [...], os. [...]. nie zostały przez organ samorządu załatwione w sposób formalny, przedstawiono jedynie projekt wykonawczy dotyczący przebudowy i rozbudowy części oświatowej istniejącego budynku szkolnego przy ul. os. [...] w [...], nie przedstawiło żadnych aktów prawa miejscowego potwierdzających utworzenie takiej placówki. W ocenie Sądu do odmowy wydania pozytywnej opinii może prowadzić zarówno niewykonanie jak i realna groźba niewykonania wskazanych w ustawie obowiązków. Wskazanie możliwości kontynuowania korzystania z usług w nieistniejącej dotąd placówce, która dopiero miałaby zostać założona, a której status prawny nie jest jeszcze określony, nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego z art. 89 pkt 1 ustawy prawo oświatowe. Podobne stanowisko na tle uprzednio obowiązujących przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/06, stanowisko to w ocenie Sądu pozostaje aktualne również obecnie. W niniejszej sprawie organy administracji, mając na względzie dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 Kpa., organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia. Skoro zostały dostatecznie wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.