II SA/Wa 252/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska( spr.) Asesor WSA - Andrzej Kołodziej Asesor WSA - Janusz Walawski Protokolant - Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zorganizowanie zbiórki publicznej - oddala skargę - W dniu 14 października 2003 r. Stowarzyszenie [...] w P. skierowało wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie ogólnokrajowej zbiórki publicznej w terminie od [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] listopada 2004 r., w formach dobrowolnych wpłat na konto bankowe, zbierania dobrowolnych datków do zaplombowanych puszek kwestarskich oraz skarbon stacjonarnych ustawionych za zgodą właścicieli lub dysponentów tych obiektów. Zebrane środki Stowarzyszenie zamierzało przeznaczyć na pomoc dzieciom chorym i niepełnosprawnym poprzez zakupy lekarstw, wózków inwalidzkich i przyborów szkolnych, zakup sprzętu do zabiegów rehabilitacyjnych dla zakładu rehabilitacji przy Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w P., utworzenie Ośrodka Dziennego Pobytu wraz Zakładem Rehabilitacji w L. -poprzez zakup gruntu na budowę ośrodka i jego wyposażenie oraz na dofinansowanie działalności tego ośrodka, zakup pojazdu przystosowanego do przewozu dzieci niepełnosprawnych w celu bezpłatnego dowożenia ich na zabiegi. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydaną z up. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówiono wydania stosownego zezwolenia wskazując, że z uwagi na fakt, iż prowadzenie zbiórki publicznej wymaga zaufania publicznego to organ wydający takie zezwolenie musi mieć gwarancję, że organizacja przeprowadzająca taką zbiórkę będzie przestrzegać przepisów prawa w tym zakresie. Zdaniem organu Stowarzyszenie [...] w P. takiej gwarancji przestrzegania przepisów nie daje. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2003 r. cofnięto Stowarzyszeniu zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r. na prowadzenie ogólnokrajowej zbiórki publicznej z uwagi na fakt nadużycia zaufania społecznego, a także ze względu na to, że w stosunku do jej członków postawiono zarzuty o dokonanie przestępstw przeciwko mieniu. Pismem z dnia 25 listopada 2003 r. Stowarzyszenie [...] w P. wniosło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Prezes Stowarzyszenia wskazał- że jego celem jest dalsze prowadzenie działalności charytatywnej oraz dodał, że w Stowarzyszeniu nie ma osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu, natomiast dwóch wolontariuszy zostało uniewinnionych prawomocnymi wyrokami. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 42 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] stycznia 20034 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał w jej uzasadnieniu, że prowadzenie działalności charytatywnej nie jest równoznaczne z koniecznością uzyskania pozwolenia. Organizacja może bowiem wykonywać swoje zadania i prowadzić działalność na podstawie przepisów, które takiego zezwolenia nie wymagają. Pozwolenie wymagane jest jedynie w przypadku prowadzenia zbiórki publicznej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 42 Konstytucji organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny rozpatrując podobną kwestię w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt SK 15/02 orzekł, że "zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko by wyłączało to sprawowanie kontroli nad koncesjonowaną działalnością gospodarczą". Prowadzenie zbiorki publicznej wymaga uzyskania zezwolenia a zatem należy przyjąć, iż jest to działalność reglamentowana. W przypadku stwierdzenia, iż osoby prowadzące zbiórkę publiczną nie dają rękojmi właściwego jej prowadzenia organ administracji ma prawo skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 10 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz.U. Nr 22, poz. 162 ze zm.), a w sytuacji gdy wpłynie nowy wniosek na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiorki publicznej może odmówić wydania zezwolenia na jej przeprowadzenie. Prowadzenie zbiórek wymaga zaufania społecznego dlatego też organizacja prowadząca taką zbiórkę winna dawać rękojmię prawidłowego jej prowadzenia. Działalność Stowarzyszenia nie opiera się jedynie na zbiorkach publicznych. Jest to tylko jedna z form pozyskiwania funduszy wymagająca zezwolenia. Nadesłanie wniosku zobowiązuje organ do zbadania sprawy, podjęcia rozstrzygnięcia i wyrażenie jej w formie decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że na podstawie zebranego materiału Stowarzyszenie nie daje rękojmi prawidłowego prowadzenia zbiorki publicznej, a przytoczone we wniosku argumenty nie znajdują uzasadnienia. W skardze do sądu Prezes, występujący w imieniu Stowarzyszenia wniósł o uchylenie decyzji i wskazał na naruszenie art. 10 powołanej ustawy o zbiorkach publicznych oraz art. 42 Konstytucji RP. Dodał także, że przeciwko członkom stowarzyszenia nie toczy się jakiekolwiek postępowanie karne mające związek z działalnością tego stowarzyszenia oraz, że w chwili obecnej nie ma w Stowarzyszeniu osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu. Jedynym kwestującym przeciwko któremu przedstawiono zarzuty jest Prezes Stowarzyszenia, który ze względu na absurdalność materiału dowodowego w prowadzonych przeciwko niemu sprawach oraz mając na uwadze zasadę domniemania niewinności, zawartą w art. 42 Konstytucji nie zamierza zaprzestać prowadzenia tej działalności. Zdaniem Stowarzyszenia naruszono nie tylko zasadę domniemania niewinności, ale również zasadę równości wobec prawa bowiem wydano zezwolenie na prowadzenie zbiorki publicznej Fundacji [...], której Prezes ma dwie sprawy karne, w tym w jednej został nieprawomocnie skazany. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że w stosunku do kwestionowanej decyzja nie można mówić o naruszeniu art. 10 ustawy bowiem nie był on podstawą do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie zbiorki publicznej. Faktem jest natomiast, że organ cofając wydane wcześniej pozwolenie na prowadzenie zbiorki publicznej uczynił to w oparciu o ten właśnie przepis prawa. Cofnięcie zaś zezwolenia było jedną z przyczyn odmowy udzielenia nowego pozwolenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Osoby zaś uprawnione do reprezentowania organizacji i prowadzenia zbiórek nie dawały, zdaniem organu rękojmi właściwego jej przeprowadzenia. Wskazał ponadto, że na podstawie prowadzonego postępowania zarówno w sprawie cofnięcia zezwolenia jak i wydania nowego zezwolenia ustalono, że członkom i wolontariuszom Stowarzyszenia postawiono zarzuty z art. 286 § 1 kk z racji prowadzenia zbiorek publicznych w innych stowarzyszeniach. W sprawie Stowarzyszenia [...] z S. sporządzono akt oskarżenia o czyn z art. 286 § 1 kk przeciwko I. F. oraz B. S.. Prokuratura Rejonowa [...] sporządziła również akt oskarżenia przeciwko B. S., oskarżonemu o czyn z art. 286 § 1 kk. Udzielając Stowarzyszeniu pozwolenia, którego Prezesem jest osoba przeciwko, której prowadzone jest postępowanie karne organ administracji nie wywiązałby się należycie z obowiązku stania na straży przepisów prawa i tym samym nadużyłby zaufanie społeczne. Fakt, że osoby z zarządu Stowarzyszenia są podejrzane o dokonanie przestępstw przeciwko mieniu w innych organizacjach dyskwalifikuje, te osoby jako prowadzące zbiórkę publiczną. Działania takich osób nie dają podstaw do stwierdzenia, że organizacja będzie przestrzegać przepisów prawa, w tym prawidłowego przeprowadzania rozliczenia zbiorek. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia zasady równości społecznej to organ wskazał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi i wskazał, że z uwagi na fakt, iż Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania prowadzonego na wniosek i w sprawie Fundacji nie mogą być udzielane mu szczegółowe informacje. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiorki nic jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Mając jednakże na uwadze interes publiczny uznał, że nie może być godne poparcia, iż cele takie mają realizować osoby, które naruszają prawo. Prowadzenie zbiorki publicznej wymaga zaufania publicznego, organ wydając zezwolenie winien mieć gwarancje, że członkowie organizacji przeprowadzający zbiórkę będą przestrzegać przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Organy trafnie wskazały przepisy mające zastosowanie w sprawie i dokonały ich prawidłowej interpretacji. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił przepis art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz.U. Nr 22, poz. 162 ze zm.). Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele: religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno-społeczne i społeczno-opiekuńcze. Wzbronione są przy tym zbiórki publiczne urządzane w interesie osobistym. Jak wynika z konstrukcji wspomnianego przepisu jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ administracji publicznej, tym przypadku na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy - minister właściwy do spraw wewnętrznych, gdyż zbiórka miała być przeprowadzona na obszarze więcej niż jednego województwa, dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Może on więc, zarówno wydać decyzję pozytywną w postaci zezwolenia jak i negatywną czyli odmówić stosownego zezwolenia. Ustawodawca nie wskazuje przy tym wyraźnie reguł wyboru konsekwencji, określa natomiast granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być więc udzielone tylko na określone cele, tj. takie, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne prawu. Tego typu regulacja oznacza, że w przypadku braku celów godnych poparcia bądź przeciwnych prawu minister nic może w ogóle wydać decyzji pozytywnej. W sytuacji zaś gdy cel zbiórki jest godny poparcia, organ dysponuje uznaniem, a więc możliwością wyboru. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że wskazane przez Stowarzyszenie cele były godne poparcia, mieściły się bowiem w grupie celów społeczno-opiekuńczych, a decyzja podjęta w sprawie oparta była na uznaniu administracyjnym. Decyzje oparte na takim uznaniu podlegają kontroli sądu administracyjnego, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Ponieważ jednak kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, ma ona charakter ograniczony. Sąd bada w związku z tym, czy decyzja podjęta została przez organ właściwy, w oparciu o stosowną podstawę prawną, czy była wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (np. wyroki NSA z 30 grudnia 1980 r. SA 648/80, czy z 11 lutego 1981 r., SA 649/80), a także czy nie naruszała zasady równości, czy nie była arbitralna itp. W związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego Sąd rozszerzył również kontrolę decyzji opartej na uznaniu poza kwestie czystej legalności wskazując, że nawet w takich sprawach organ winien załatwić sprawę w sposób korzystny dla obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanych mu potencjalnie uprawnień (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. SA 620/81 -OSN Prokuratura Generalna, zał. do "Problemy Praworządności" 1982 r. nr 3, poz. 19). Rozpatrując z tego punktu widzenia zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. Orzeczenie podjął bowiem organ właściwy, było ono wydane w prawidłowym postępowaniu administracyjnym. Minister przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, wskazując okoliczności powodujące odmowę wydania pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszeniu w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiórki cofnięte zostało decyzją z dnia [...] października 2003 r. pozwolenie wydane w dniu [...] listopada 2002 r. na prowadzenie zbiorki publicznej na teranie całego kraju. Organ wziął również pod uwagę fakt toczącego się przeciwko Prezesowi Stowarzyszenia oraz jego członkom postępowania karnego. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia prawa. Wskazać należy, że w przypadku gdy decyzja oparta jest na uznaniu, organ stosując je bierze pod uwagę m.in. art. 7 kpa. Zobowiązany jest wówczas wydać decyzję pozytywną gdy przeciwko jej wydaniu nie przemawia interes społeczny. Na tle przepisów o zbiórkach publicznych interes społeczny polega zaś m.in. na wiarygodności osób przeprowadzających zbiórki o charakterze publicznym, na które państwo wydaje stosowne zezwolenia. Stąd nie przekracza granic uznania i nie ma charakteru arbitralnego przyjęte przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki, jako warunek wydania decyzji pozytywnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż Stowarzyszenie nigdy nie naruszyło obowiązującego w Polsce prawa, a przeciwko członkom Stowarzyszenia nie toczy się jakiekolwiek postępowanie karne mające związek z działalnością. Fakt, że osoby z zarządu Stowarzyszenia są podejrzane o dokonanie przestępstw przeciwko mieniu w innych organizacjach, dyskwalifikuje je jako osoby prowadzące taką zbiórkę. Działania takich osób nie dają bowiem podstaw do stwierdzenia, że organizacja będzie przestrzegać przepisów prawa, w tym prawidłowego przeprowadzania rozliczenia zbiorek. Nie ma bowiem znaczenia, że postępowania karne, które toczą się w stosunku do członków Stowarzyszenia, w tym szczególnie w stosunku do Prezesa tego Stowarzyszenia, dotyczą działalności ich w innych stowarzyszeniach. Stowarzyszenie powoływało się na zasadę domniemania niewinności, jednakże sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wyłączało to sprawowanie kontroli nad koncesjonowaną działalnością gospodarczą, a niewątpliwie prowadzenie zbiorki publicznej taką działalnością jest. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.