II SA/Wa 252/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Skarżący W. P. wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie mu informacji publicznej w postaci podania dokładnej daty urodzenia (dzień, miesiąc i rok) oraz miejsca urodzenia A. S., jak również otrzymywanego przez nią wynagrodzenia miesięcznego z wszelkimi dodatkami przed objęciem stanowiska p.o. Zastępcy Dyrektora Zespołu. Dyrektor Generalny Biura Rzecznika Praw Obywatelskich pismem z dnia 21 września 2016 r. odpowiedziała skarżącemu, że wynagrodzenie miesięczne A. S. z wszelkimi dodatkami przed objęciem stanowiska p.o. Zastępcy Dyrektora Zespołu wynosiło łącznie 6847,00 zł brutto. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 – 3 k.p.a., odmówił w części udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym podania dokładnej daty urodzenia: dzień, miesiąc, rok oraz miejscowości urodzenia A. S. W uzasadnieniu podał, że A. S. podpisuje z upoważnienia i w imieniu Rzecznika Praw Obywatelskich pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni z wnioskiem o ochronę ich praw i wolności. Niewątpliwym zatem pozostaje w okolicznościach niniejszej sprawy, iż w ramach instytucji publicznej jaką jest Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich realizuje nałożone na tę instytucję zadanie publiczne jakim jest stanie na straży wolności praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz innych aktach normatywnych. Z tych względów organ uznał, iż jest ona osobą pełniącą funkcję publiczną. Jednakże data urodzenia: dzień, miesiąc, rok i miejscowość urodzenia wymienionej nie ma ani związku z pełnioną przez nią funkcją publiczną ani nie stanowi warunku powierzenia pełnienia jej tej funkcji. Data i miejsce urodzenia tego pracownika mimo, że dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną nie warunkuje wykonywania przez nią "funkcji publicznej", a zatem podlega ochronie ze względu na prywatność. We wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wskazał o krzywdzie wyrządzonej mu przez A. S. Rzecznik Praw Obywatelskich decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że A. S. była osobą pełniącą funkcje publiczne, bowiem rozpoznawała wnioski i podpisywała z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do Rzecznika Praw Obywatelskich o ochronę ich praw i wolności. Ponadto nie budzi wątpliwości, że dokładna data urodzenia zawierająca dzień, miesiąc i rok oraz miejsce urodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informacje publiczne. Jednak w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem, mimo że A. S. w okresie zajmowania stanowiska głównego specjalisty była osobą pełniącą funkcję publiczną, to data urodzenia oraz miejscowość urodzenia stanowiły informację z zakresu sfery prywatności pracownicy i nie miały związku z powierzeniem i pełnieniem przez nią funkcji publicznej w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich. W powszechnie obowiązujących przepisach prawnych nie odnajduje się uregulowań zawierających wymagania co do wieku czy miejscowości urodzenia pracowników takich jak A. S. W takim przypadku warunkiem udostępnienia informacji jest zgoda pracownika, której organ nie posiada. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. P. wskazał, że z sądem i komornikiem ma do czynienia od roku 1984 i po bezpodstawnym zwolnieniem go z pracy, jego syn w wieku 22 lat popełnił samobójstwo. Zatem zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem gdyby A. S. wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, to by nie ucierpiał na zdrowiu. W odpowiedzi na skargę, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej) do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2958 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 2058), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto w myśl ust. 2 tegoż przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. Zatem Rzecznik Praw Obywatelskich, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie cytowanego już wyżej art. 4 ustawy z o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego została spełniona przesłanka przedmiotowa z powyższej ustawy. W dalszej części wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) tejże ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Skoro zatem skarżący W. P. zwrócił się o udzielenie mu informacji publicznej dotyczącej dokładnej daty urodzin (dzień, miesiąc i rok) oraz miejsca urodzin A. S., to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast stosownie do treści art. 5 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem z przepisu tego wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może – co do zasady – podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W świetle wskazanego przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami i sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (vide: M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (vide: P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426). Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności. Zatem w rozpoznawanej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich odmawiając skarżącemu udostępnienia danych publicznych dotyczących dokładnej daty urodzin (dzień, miesiąc i rok) oraz miejsca urodzin A. S. słusznie zauważa, że żądana informacja nie ma żadnego związku z pełnioną przez nią funkcją publiczną ani też nie stanowi warunku powierzenia pełnienia jej tej funkcji. Stąd też w przypadku nie wyrażania przez nią zgody na ujawnienie tej informacji, korzysta ona z przywileju zapewnienia jej prywatności. Reasumując, z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, to jednak w rozpoznawanej sprawie żądana informacja – w ocenie Sądu – nie ma żadnego związku w pełnieniem przez A. S. funkcji publicznej i w konsekwencji należą wyłącznie do sfery jej prywatności ustanowionej w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), należało orzec jak w sentencji wyroku.