II SA/Wa 2523/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a, art. 123, art. 127, art. 138 § 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. J. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z [...] listopada 2012 r. o nabycie lokalu przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przewidziana w art 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że niezależnie od faktu, że R. J. wniosek na zakup lokalu mieszkalnego złożył po terminie wskazanym w piśmie Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lutego 2012 r. to sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz osób do tego uprawnionych nie następuje w trybie administracyjnym (postępowania administracyjnego). Wyjaśnił, że w zakresie gospodarki lokalami mieszkalnymi Agencja Mienia Wojskowego opiera swoje działania o zapisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r, o Agencji Mienia Wojskowego, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356, z późn. zm.). Żadna w wyżej przywołanych ustaw, w stanie prawnym od 2012 r. do 2015 r. (do momentu wejścia w życie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego), jak i w obecnym stanie prawnym, w swych regulacjach nie odwołuje się, w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz osób do tego uprawnionych, do prowadzenia postępowań administracyjnych, a zatem wydawania przez Agencję Mienia Wojskowego decyzji administracyjnych. Organ odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, jakoby organ pierwszej instancji nie uwzględnił powołania się przez R. J. na zapisy art. 61 K.p.a. podał, że są one bezpodstawne. Zapisów art. 61 K.p.a. nie można rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych zapisów K.p.a. oraz innych właściwych w sprawie uregulowań prawnych. Z tego też względu działając na podstawie art. 61 K.p.a. należy brać pod uwagę również zapisy art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przyczyn wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a. należeć może przywołany wyżej fakt, że sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz osób do tego uprawnionych nie następuje w trybie administracyjnym (postępowania administracyjnego). W związku z tym należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i sam fakt posiadania przez R. J. ważnego interesu oraz złożenia przez niego stosownego wniosku w sprawie, nie jest wystarczający dla wszczęcia postępowania administracyjnego o nabycie zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na powyższe postanowienie R. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, którą uzupełnił pismem z [...] października 2021 r., wskazując, że sprzedaż mieszkań przez Agencję Mienia Wojskowego, m.in. żołnierzom zawodowym, nie była handlowym przedsięwzięciem, lecz wynikała z przyznanych ustawowo uprawnień. W wyniku przedstawionej kilkakrotnie w 2012 r. przez Agencję Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] oferty sprzedaży lokalu, mając prawo pierwokupu przydzielonego służbowo mieszkania, złożył [...] listopada 2012 r. wniosek o jego nabycie. Agencja Mienia Wojskowego rozpatrzyła wniosek pozytywnie, a następnie po wdrożeniu procedury, m.in. po pobraniu stosownych opłat oraz przeprowadzeniu operatu szacunkowego, po 11-miesięcznej zwłoce przystąpiła do finalizacji sprzedaży, jednak już na warunkach nowej, mniej korzystnej ustawy. Zaznaczył, że odstąpił od zawarcia umowy. Wielokrotne petycje, kierowane do różnych instancji ministerstwa obrony, w sprawie wywiązania się przez Agencję z obowiązku sprzedaży lokalu na podstawie ustawy, w oparciu o którą złożony został wniosek w 2012 r., nie dały oczekiwanego rezultatu. W ministerstwie obrony zajęto się sprawą powierzchownie, koncentrując się głównie na okresie wcześniejszym oraz upatrując przyczynę zaistniałego stanu w niedotrzymaniu terminu złożenia wniosku. Odpowiadając na zarzut braku reakcji na wcześniejsze oferty podkreślił, że w przeszłości zabiegał o wykup lokalu, jednak odmówiono przyjęcia wniosku z uwagi na wstrzymanie sprzedaży na czas nieokreślony. W okresie późniejszym, gdy przywrócono możliwość wykupu, na przeszkodzie stanęły względy osobiste. Co do przekroczenia określonego w ofercie terminu złożenia wniosku o nabycie lokalu skarżący podał, że nie uwzględnia się faktu, iż za taki stan ponosi odpowiedzialność również Agencja, która nie wywiązała się z obowiązku terminowego powiadomienia o ostatecznej dacie jego złożenia. Oferta dotarła do niego z dużym opóźnieniem, już po terminie, gdyż wysłano ją przesyłką zwykłą, a nie jak dotychczas za potwierdzeniem odbioru ([...] sierpnia 2012 r. - sporządzenie oferty, [...] września - ostateczny termin złożenia wniosku). Na wniosku o nabycie lokalu z [...] listopada 2012 r. pod datą [...] listopada i pieczęcią Kierownika Działu Windykacji OR AMW w [...] znajduje się adnotacja następującej treści, cyt.: "Nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności WAM". W sąsiedztwie tego, bez stosownej dekretacji, widnieje pieczęć imienna Specjalisty Działu Mieszkaniowego. Oświadczył, że zarówno wcześniej, jak i na dzień złożenia wniosku nie był dłużnikiem Agencji, przeciwnie, miał stale nadpłatę z uwagi na duże oszczędności w mediach. Z dokumentacji ewidentnie wynika, że wskutek powyższego poświadczenia nieprawdy nastąpiło spowolnienie procedury sprzedaży lokalu, a wnioski innych najemców procedowane równolegle z jego zostały sfinalizowane przez Agencję terminowo. Wskazał, że Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi z [...] kwietnia 2019 r. na skargę z [...] marca 2019 r. stwierdził, że" [...] w razie niezawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z przyczyn leżących po stronie Agencji w terminie dwunastu miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego przyjmuje się, że Agencja odstąpiła od sprzedaży lokalu mieszkalnego. Następnie nastąpiła kolejna oferta Agencji z [...] kwietnia 2013 r. Pismo OR AMW z [...] września 2013 r. z jednoznacznie brzmiącym incipitem. "Mając na względzie realizację złożonego wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego". Opinia OR AMW z [...] listopada 2020 r., cyt.: "Agencja kontynuowała procedurę sprzedaży do chwili złożenia przez Pana w roku 2013 oświadczenia o rezygnacji z wykupu lokalu na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2013 r.". Inny fragment prezentowanego wcześniej pisma Biura MON z [...] kwietnia 2019 r. brzmi: "Brak jest jakichkolwiek przepisów przejściowych, które wskazywałby, że wnioski złożone przed dniem 31 grudnia 2012 r. powinny zakończyć się podpisaniem aktu notarialnego w 2013 r. na warunkach obowiązujących do końca 2012 r." W ocenie skarżącego organ nie bierze pod uwagę, że nie było przyzwolenia ustawodawcy, aby wnioski złożone przed 31 grudnia 2012 r. zakończyły się podpisaniem aktu notarialnego na warunkach nowej ustawy z 2013 r . Na potwierdzenie powyższej tezy wskazał na rozwiązanie w podobnej sprawie – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115). Dział VII. Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe. Art. 233, cyt.: "Sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Jego zdaniem taki zapis dawał organowi gwarancję działania na podstawie prawa i w granicach prawa. Na kanwie powyższego zagadnienia powstaje uzasadnione pytanie o znaczenie prekluzyjnego ustawowego terminu, gdyż w przedmiotowej sprawie został dochowany, a przez Agencję zmarginalizowany. W efekcie takiego procedowania powstała anomalia, polegająca na tym, że w hierarchii ważności terminów ustawowy najmniej się liczy. Reasumując, postępowanie Agencji w przedmiotowej sprawie naruszyło ciągłość proceduralną i jej spójność, wniosek złożony na podstawie oferty, której bazę stanowiła ustawa z 2012 r., miał posłużyć Agencji do zrealizowania diametralnie odmiennej oferty (niekorzystnej dla nabywcy), wynikającej z nowej ustawy z 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku R. J. z [...] listopada 2012 r. o nabycie lokalu przy ul. [...], wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o jakich mowa w zacytowanym przepisie, to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14 wskazał, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki: a) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, b) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, c) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), d) sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019). W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 K.p.a. został zastosowany przez organy Agencji Mienia Wojskowego z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania nabycia lokalu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ zasadnie podał, że sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz osób do tego uprawnionych nie następuje w trybie administracyjnym (postępowania administracyjnego). W zakresie gospodarki lokalami mieszkalnymi Agencja Mienia Wojskowego opiera swoje działania o zapisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356, z późn. zm.). Żadna w wyżej przywołanych ustaw, w stanie prawnym od 2012 r. do 2015 r. (do momentu wejścia w życie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego), jak i w obecnym stanie prawnym, w swych regulacjach nie odwołuje się, w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz osób do tego uprawnionych, do prowadzenia postępowań administracyjnych, a zatem wydawania przez Agencję Mienia Wojskowego decyzji administracyjnych. W szczególności należy zwrócić uwagę na regulację obowiązująca do 1 października 2015 r., tj. art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zezwalający na sprzedaż lokalu mieszkalnego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji w drodze umowy pod warunkiem złożenia pisemnego wniosku osoby uprawnionej i ujęcia tego lokalu mieszkalnego w rocznym planie sprzedaży. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż ustawodawca odstąpił od publicznoprawnej formy rozstrzygania spraw wykupu mieszkań pozostających w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej obecnie Agencji Mienia Wojskowego. Oznacza to, że organ Agencji nie dysponuje podstawą materialnoprawną do załatwienia wniosku skarżącego z [...] listopada 2012 r. w formie decyzji administracyjnej. Wydanie zaś decyzji bez podstawy materialnoprawnej powoduje, że taka decyzja jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W związku z powyższym argumentacja przytoczona przez skarżącego nie ma istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Reasumując należy stwierdzić, że skoro zgłoszone przez skarżącego żądanie nie mogło zostać załatwione w postępowaniu administracyjnym, uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.