II SA/Wa 253/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. na rzecz M. S. kwotę 12,60 zł (słownie: dwanaście złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S. decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. (nr [...]) Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. (nr [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu, w trybie u.d.i.p., kopii pisma - dokumentu wytworzonego przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, znak [...] z dnia [...[ kwietnia 2022 r., skierowanego m.in. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...[ września 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Generalny Służby Więziennej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podał, że organ I instancji w piśmie z dnia 13 września 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane przez niego pismo stanowi dokument wewnętrzny i tym samym nie posiada charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wyjaśnił następnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 679/22 nie podzielił stanowiska Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], że żądane przez skarżącego pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowi dokument wewnętrzny. Sąd podał, że dokument ten zawiera informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i w związku z tym stanowi informację publiczną. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] września 2022 r., stwierdził, że bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia decyzji Dyrektor Generalny Służby Więziennej podniósł, że pismo z dnia 26 kwietnia 2022 r., którego udostępnienia domaga się skarżący, dotyczy "różnych kategorii spraw". Organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2023 r., zgodnie z którym o ile "nie budzi kontrowersji możliwość poinformowania wnioskodawcy o uwolnieniu 300 etatów w zakresie działów ochrony czy też zasadach kierowania na szkolenia funkcjonariuszy w zakresie ochronnym, o tyle nie do zaakceptowania jest przyjęcie, że informację publiczną stanowią dane dotyczące zabezpieczenia jednostki i wyposażenia jej w instrumenty ochronne". Organ wyjaśnił, że pismo, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca zawiera m. in. zalecenia odnośnie rozmieszczenia i stosowania zabezpieczeń ochronnych w konkretnych aresztach śledczych i zakładach karnych. W konkluzji stwierdził, że analizowany dokument, przynajmniej w części, obejmuje informacje, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Na koniec organ odwoławczy podał, że organ I instancji słusznie zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma na celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb obywateli. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma na celu ograniczenie obowiązku odpowiadania na wnioski niczym nieuzasadnione i spełnia bardzo ważny cel - przeciwdziała wnioskom zmierzającym do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organów skupione są nie na prawidłowym funkcjonowaniu w ramach swoich kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznych nikomu i niczemu nie służących. M. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2023 r. naruszenie: a) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i ograniczenie skarżącemu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej; b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej; c) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej; d) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania; e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego; f) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji; g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy naruszającej prawo decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r., poinformowanie w trybie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), właściwe organy zwierzchnie o zaistniałych uchybieniach, zasądzenie kosztów postępowania tj. kosztów zakupu znaczków pocztowych (koszty przesłania skargi i ewentualne koszty korespondencji z sądem), a nadto o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 100 zł. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. wydane zostały w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 679/22, w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie w trybie u.d.i.p., pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 26 kwietnia 2022 r. W powołanym wyroku Sąd podał, że wbrew zapatrywaniu organu, żądany przez skarżącego dokument nie stanowi dokumentu wewnętrznego i zobowiązał Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z u.d.i.p. tj. udzielenia żądanych informacji albo odmowy ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 26 kwietnia 2022 r. skierowane zostało do wszystkich Dyrektorów Okręgowej Służby Więziennej, Dyrektorów Aresztów Śledczych, Dyrektorów Zakładów Karnych, Komendantów COSSW w [...], OSSW [...], OSSW w [...] i Komendanta ODKSW w [...]. Z pierwszego akapitu tego pisma wynika, że sporządzone ono zastało po analizie wyników prac zespołu funkcjonariuszy składającego się z przedstawicieli aresztów śledczych, zakładów karnych, okręgowych inspektoratów Służby Więziennej i Centralnego Zarządu Służby Więziennej, a także po przeprowadzonych konsultacjach ze stroną społeczną. W piśmie tym wskazuje się jakie decyzje kierownictwo Służby Więziennej w uzgodnieniu z kierownictwem Ministerstwa Sprawiedliwości podjęło w sprawie funkcjonowania Służby Więziennej. Decyzje te dotyczą m.in. spraw kadrowych, organizacyjnych, systemu szkoleń, zmian organizacyjno-logistycznych i kadrowych, a także zmian legislacyjnych. Część tych decyzji może dotyczyć obowiązków czy uprawnień osadzonych (pkt 5 lit. d), e) i h)). Ponadto dotyczą one działań, których realizacja związana będzie z wydatkowaniem środków publicznych (np. wznowienie etatów, wprowadzenie rozwiązań architektonicznych, organizacja szkoleń). Istotne przy tym jest również to, że z ostatniego akapitu tego pisma wynika, że ma ono charakter wiążącego polecenia. Pismo to określa zatem kierunki planowanych działań mających wpływ na funkcjonowanie podległych Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej jednostek oraz na osadzonych, w tym ich bezpieczeństwo i uprawnienia. Dodatkowo stanowi ono oficjalne stanowisko tego organu i jest przy tym wyrażone "na zewnątrz", albowiem jego adresatami są podległe Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej jednostki. Nie jest to materiał roboczy, pomocniczy, potencjalnie pomocny do przedstawienia wiążącego stanowiska. Z tych względów nie można tego rodzaju informacji uznać za dokument wewnętrzny. W świetle prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 679/22, którym jest związany Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie jest dopuszczalne przyjęcie przez organy (i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę), że pismo którego udostępnienia domaga się skarżący zawiera informacje nie będące informacjami publicznymi. Należy następnie zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2023 r. powołano się na art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wskazano w ich uzasadnianiach, że żądany dokument zawiera w części informacje, które nie stanowią informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołany przepis pozwala więc na odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskującego szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego i tego, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18), jego celem jest przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych. Przepis ten ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a nie tylko osoby pełniące określone funkcje publiczne, powinien uzyskać dostęp do informacji publicznej przetworzonej, jeżeli wykaże, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Ponadto w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, mimo że powołano się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie zakwalifikowano informacji żądanej przez skarżącego jako informacji publicznej przetworzonej, a więc takiej, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającego użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych (por. np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4559/21), lecz podano (wbrew stanowisku WSA wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r.), że wniosek skarżącego obejmuje w części informacje, które nie stanowią informacji publicznej. W uzasadnieniu wywiedziono, że informacje te (zalecenia rozmieszczeń zabezpieczeń ochronnych w aresztach śledczych i zakładach karnych), mają bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo życia i zdrowia funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. W świetle powołanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy i przepisów prawa, powyższa okoliczność nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Odnosząc się do twierdzenia organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, odnośnie tego, że skarżący nadużywa dostępu do informacji publicznej, zauważyć należy, że ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Jak wywiódł WSA w Warszawie w powołanym już wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 679/22 "w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. Z przedstawionych przez organ informacji nie wynika też aby skarżący wykorzystywał tryb dostępu do informacji publicznej dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że skarżący jest stroną wielu spraw rozpoznawanych przez tutejszy Sąd, a dotyczących dostępu do informacji publicznej. Niemniej jednak niniejsza sprawa jest jedyną sprawą skarżącego z zakresu dostępu do informacji publicznej zawisłą przed tutejszym Sądem, w której stroną jest jednocześnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...]. Nie można w tej sytuacji uznać, że skarżący wykorzystuje tryb dostępu do informacji publicznej w celu zakłócenia funkcjonowania tego organu". Jeżeli więc obecnie – zdaniem organu – skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, to okoliczność ta winna zostać dostatecznie wyjaśniona i wykazana w uzasadnieniu decyzji. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących koszt zakupu znaczków pocztowych na korespondencję z sądem, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a.