II SA/Wa 2543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o przydziale T. C. lokalu mieszkalnego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2009 r. T. C. wystąpił do Komendata Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o przydziele mu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w W., podnosząc, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Jako podstawę żądania T. C. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że przydzielony mu lokal mieszkalny Komenda [...] Milicji Obywatelskiej otrzymała w drodze zamiany z byłym Wydziałem Spraw Lokalowych Urzędu [...]. Komenda [...] Milicji Obywatelskiej, dokonując zamiany, nie sprawdziła, czy lokal ten stanowi własność komunalną gminy. Wyjaśnił, że po zasiedleniu lokalu ustalił, że zgodnie z wpisami w księgach wieczystych [...] oraz wyłączona z niej kw. Nr [...], nieruchomość przy ul. [...], w której przydzielono mu lokal mieszkalny, stanowi współwłasność ośmiu osób fizycznych i nigdy nie stanowiła własności komunalnej gminy. Podał, że zaczął starania o przydzielenie innego mieszkania, jednakże z powodu braku mieszkań okazało się to niemożliwe. W 1989 r. nastąpiła transformacja ustrojowa i właściciele zajmowanego przez niego lokalu wystąpili do sądu o eksmisję i zapłatę za bezumowne korzystanie z lokalu. Podniósł, że stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji jest zasadne, albowiem zarządzenie nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r., które powołane jest w tej decyzji, nie przewiduje przydzielania funkcjonariuszom lokali mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych oraz nie przewiduje instytucji zamiany lokali. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał dokonane w sprawie ustalenia, z których wynika, że T. C. od dnia 8 grudnia 2009 r. jest emerytem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wyrokiem z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w W. orzekł o opróżnieniu i wydaniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez T. C. oraz I. i D. C., a także o zapłacie kwoty 30 328, 24 zł. Następnie wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy W. oddalił apelację od wskazanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. O naruszeniu prawa o takim charakterze decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Cechą rażacego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poporzez proste ich zestawienie. Zatem nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia neważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Komendat Główny Policji wskazał, że w świetle ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 23, poz. 136 ze zm), obowiązującej w dniu wydania decyzji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...], funkcjonariusz otrzymywał dla siebie i członków rodziny mieszkanie służbowe w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej - na zasadach i według norm określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Podstawą prawną przyznania T. C. lokalu mieszkalnego było zarządzenie nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. zarządzenia, na mieszkania funkcyjne przydzielane są lokale mieszkalne przekazane na mieszkania funkcyjne przez terenowe organy administracji państwowej, w tym również samodzielne lokale mieszkalne, zwolnione przez osoby uprawnione do mieszkania funkcyjnego w związku z przydzieleniem im innego mieszkania. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora [...] Wydział Spraw Lokokalowych z dnia [...] lipca 1979 r. o przekazaniu do dyspozycji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, okoliczności faktyczne wskazują, że w dniu przydziału tego lokalu T. C. istniała do tego podstawa prawna. W tej sytuacji, zdaniem organu, żaden przepis prawa nie został rażąco naruszony. Reasumując organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...]. Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. została podpisana przez Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji podinsp. P. K., działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Policji. Od powyższej decyzji T. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku sprostował ustalenia organu podnosząc, że jest emerytem Urzędu Ochrony Państwa od 1 lipca 1994 r. Podniósł również, że okoliczność pozostawania w dyspozycji organu administracji terenowej przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie zmienia faktu, iż lokal ten stanowił własność osób fizycznych. Wskazał, że gdyby miał wiedzę na ten temat to nigdy by się nie zgodził na jego przyjęcie. Podkreślił, że decyzja o przydziale lokalu była tylko wtórnym aktem dokonanej wcześniej bezprawnej zamiany lokalu między Komendą [...] Milicji Obywatelskiej, a Wydziałem Spraw Lokalowych Urzędu [...], tak niekorzystnej dla resortu spraw wewnętrznych. Komenda [...] Milicji Obywatelskiej nie miała żadnych podstaw prawnych do takiej zamiany. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczególowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że przez prawo do dyspozycji należy rozumieć prawo wskazania przez organ Milicji najemcy lokali mieszkalnych, a także prawo rezygnacji ze wskazania najemcy. Organ ponownie wyjaśnił, że przedmiotowy lokal mieszkalny został pismem Dyrektora [...] Wydział Spraw Lokalowych z dnia [...] lipca 1979 r. przekazany do dyspozycji Komendy [...] Milicji Obywatelskiej. Skoro zatem lokal ten został przekazany do dyspozycji organów Milicji, to w świetle obowiązujących wówczas przepisów istniała podstawa do jego przydziału na rzecz funkcjonariusza pełniącego służbę w danej jednostce organizacyjnej MO – w tym przypadku na rzecz T. C. Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. została również podpisana z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji podinsp. P. K. Na powyższą decyzję T. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg sprawy oraz powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2012 r. skarżący wskazał, że ma 74 lata, zrujnowane nerwy oraz zdrowie, oraz że nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, aby dorobić do emerytury. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga T. C. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten obowiązywał w innym brzmieniu, a mianowicie "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji Dyrektor Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji podinsp. P. K., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Komendant Główny Policji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.