II SA/Wa 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] października 2009 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z 12 września 2009 r. R. S. – działający w imieniu małoletnich dzieci J. D., S. D. i K. S., wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie małoletnim dzieciom renty rodzinnej w drodze wyjątku po ich zmarłej matce M. D., wskazując na trudną sytuację materialną rodziny, jak i długi okres stażu zmarłej M. D. Decyzją z [...] października 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając w oparciu o art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższą decyzję, organ podał, że w sprawie udokumentowano 14 lat 10 miesięcy i [...] dni okresów składkowych i 6 lat 3 miesiące i [...] dni okresów nieskładkowych matki dzieci, która zmarła w wieku 47 lat. W ostatnim 10-leciu przypadającym przed śmiercią udokumentowano natomiast 3 miesiące i [...] dni tych okresów. W latach 1979-1982, 2002-2004 nastąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia, a z dniem 31 stycznia 2005 r. matka dzieci zaprzestała wykonywania zatrudnienia. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w okresach tych M. D. nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem obiektywne przeszkody do wykonywania zatrudnienia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem staż ubezpieczeniowy nie może stanowić jedynego warunku, od którego organ uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. A tak postąpiono w rozpoznawanej sprawie. R. S. podniósł nadto, że przerwy w zatrudnieniu nie mogą być ocenione w oderwaniu od długości okresu ubezpieczenia. Podkreślił szczególnie trudną sytuację materialną małoletnich dzieci, które są pozbawione środków do życia oraz okoliczności, że matka dzieci zmarła [...] . Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, uznając iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku, nie stwierdzono występowania szczególnych okoliczności, na skutek których matka dzieci nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za taką szczególną okoliczność nie mogą być bowiem uznane przerwy w zatrudnieniu, które spowodowały brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W przerwach tych matka dzieci nie miała orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ podkreślił, że zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad dziećmi nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Nie można zatem uznać wychowywania i opiekowania się dziećmi za okoliczność uzasadniającą brak zatrudnienia lub prowadzenia działalności objętej ubezpieczeniem. Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej rodziny, organ wskazał, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący R. S., działający w imieniu małoletnich dzieci J. D., S. D. i K. S. podkreślił, że decyzja ta jest krzywdząca dla dzieci. Wskazał, że jej uzasadnienie dotyczy w szczególności braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, a wniosek odnosił się do przyznania tego świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zdolności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Wynika to wyraźnie z art. 124 ww. ustawy, zgodne z którym w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J. D. (ur. [...] ), S. D. (ur. [...] ) i K. S. (ur. [...] ) są pozostałymi po zmarłej M. D. członkami rodziny. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie mają one niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną ich ojca, na utrzymaniu którego pozostają. Nie jest również sporne, że ze względu na wiek, nie mogą podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Oznacza to, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy matka małoletnich dzieci nie spełniała warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności. Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". W orzecznictwie – co do zasady – przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie można interpretować, tak jak czyni to organ, że jedynie stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby, po której uprawnieni członkowie rodziny ubiegają się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być bardzo różne, toteż należy interpretować je tylko w kategoriach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odnotował jedynie, że w zatrudnieniu skarżącej występowały przerwy, których nie można uznać za szczególną okoliczność, uniemożliwiającą nabycie prawa do renty. Nie ustalił jednak, czy przerwy te spowodowane były jedynie urodzeniem, a następnie wychowywaniem dzieci. W tym kontekście nie poddał też analizie, czy udowodniony staż ubezpieczeniowy M. D. jest adekwatny do jej wieku w chwili zgonu. A przede wszystkim organ nie ustalił szczegółowo okoliczności związanych ze śmiercią M. D. Z akt sprawy – z oświadczenia o stanie rodzinnym majątkowym i o sytuacji materialnej wynika bowiem, że zmarła ona na chorobę [...] i że choroba nie pozwoliła jej na podjęcie zatrudnienia. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest zatem, jak długo przed śmiercią trwała choroba oraz jaki miała wpływ na możliwość wykonywania pracy, czy ewentualnie znosiła tę możliwość. Ustalenia te czynione być powinny pod kątem ewentualnego potraktowania niezdolności do wykonywania pracy (jeżeli taka występowała i jak długo) jako usprawiedliwienia braku przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zauważyć należy, że organ w odpowiedzi na skargę podjął próbę dokonania analizy aktywności zawodowej M. D., zwłaszcza w ostatnim dziesięcioleciu, jednakże argumentacja zawarta w tym piśmie procesowym nie podlega ocenie Sądu. W celu poczynienia powyższych ustaleń organ winien wezwać skarżącego do przedstawienia informacji dotyczących placówek służby zdrowia, pod opieką których pozostawała jego żona i po zgromadzeniu stosownej dokumentacji rozważyć możliwość zasięgnięcia opinii lekarza orzecznika ZUS-u co do wpływu choroby na możliwość wykonywania pracy. W okolicznościach niniejszej sprawy na podkreślenie zasługuje, iż organ – wbrew wynikającej z art. 9 k.p.a. zasadzie udzielania informacji – nie pouczył skarżącego, iż dla pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku istotne jest wykazanie szczególnych okoliczności, które doprowadziły do niespełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Stąd brak jakichkolwiek informacji dotyczących choroby żony skarżącego. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił jej w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.