II SA/Wa 256/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku F. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] października 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. W toku postępowania organ ustalił, że F. P. na 51 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata, 3 miesiące i 24 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił jedynie rok, 4 miesiące i 9 dni tych okresów. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rozrachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Tak więc przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z posiadanej dokumentacji wynika, że od [...] listopada 1991 r. do [...] października 1993 r., od [...] stycznia 2004 r. do [...] maja 2006 r., od [...] października 2011 r. do [...] marca 2014 r., od [...] marca 2015 r. do [...] maja 2017 r., od [...] grudnia 2017 r. do [...] marca 2021 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy F. P. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie udokumentował również innych zdarzeń zewnętrznych niezależnych od woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podał, że to stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. Samo jednak istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu początków niezdolności do pracy nie można opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstanie niezdolności. Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. F. P. uznając powyższą decyzję za krzywdzącą zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia, a także przeprowadzenie dowodu z dołączonej dokumentacji lekarskiej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez nieuzasadnione uznanie, że jego sytuacja nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżący wskazał, że jak wynika z dołączonej dokumentacji medycznej od 2016 r. nie był w stanie podejmować zatrudnienia ze względu na zdiagnozowaną cukrzycę, co wiązało się m.in. z amputacją [...]. Z uwagi na złe samopoczucie oraz niemożność swobodnego poruszania się był osobą niezdolną do pracy. Wówczas pracował w Szpitalu w [...] na stanowisku pracownika [...], jednak w związku z pogłębiającym się stanem cukrzycowym po kolejnej amputacji, tym razem [...], nie przedłużono umowy zlecenia. Ponadto nastąpił znaczny niedowład ręki i nie mógł wykonywać pracy fizycznej. Pojawiły się także problemy z poruszaniem się, które rozpoczęły się od 2018 r., obecnie z uwagi na niedowład kończyn dolnych i schorzenia kręgosłupa porusza się na wózku inwalidzkim. Z kolei w 2021 r. po udarze mózgu utracił wzrok, jest osobą niedowidzącą (widoczność obejmuje jedynie 10%). Zwrócił również uwagę na trudną sytuację materialną, utrzymuje się z zasiłku stałego – 800 zł oraz emerytury schorowanej matki – 2.600 zł, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Większość środków finansowych przeznaczane jest na leki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] marca 2025 r. skarżący, zastępowany przez pełnomocnika z urzędu, podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał lub znacząco utrudniał mu podjęcie zatrudnienia co najmniej od 2016 r., a znaczna niepełnosprawność została stwierdzona już w 2008 r. W jego ocenie należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieją szczególne okoliczności uzasadniające mu przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż z powodów zdrowotnych nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia. Pismem z [...] sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2025 r. sygn. akt [...] na okoliczność występowania u F. P. szczególnych okoliczności życiowo-zdrowotnych uzasadniających przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. – dalej jako P.p.s.a.), dopuścić i przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów stanowiących dokumentację medyczną skarżącego, wskazanych w skardze [...] stycznia 2005 r. oraz oddalić wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl zaś art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także taki stan zdrowia, który obiektywnie ogranicza i utrudnia możliwości zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08, dostępny w Internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. Zdaniem Sądu, wobec nieustalenia pełnego stanu faktycznego i wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miał podstaw do przyjęcia, że po stronie skarżącego nie istniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ akcentując istnienie przerw w zatrudnieniu od [...] listopada 1991 r. do [...] października 1993 r., od [...] stycznia 2004 r. do [...] maja 2006 r., od [...] października 2011 r. do [...] marca 2014 r., od [...] marca 2015 r. do [...] maja 2017 r., od [...] grudnia 2017 r. do [...] marca 2021 r. pominął podnoszoną przez F. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, że przyczyną niewykonywania zatrudnienia w spornych okresach były problemy ze zdrowiem, od 2017 r. z kręgosłupem, a od 2019 r. jest osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim. Z akt sprawy oraz załączonej przez skarżącego dokumentacji medycznej wynika, że skarżący od wielu lat (co najmniej od 2008 r.) jest objęty specjalistyczną opieką medyczną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] października 2023 r. z powodu naruszenia narządu ruchu (symbol 04-O) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności z ustaleniem jego powstania od [...] października 2020 r. Ponadto przebywał na leczeniu szpitalnym od [...] marca 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r., od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r., od [...] marca 2021 r. do [...] marca 2021 r., od [...] sierpnia 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r., [...] października 2021 r., co potwierdzają karty informacyjne. Z kolei w 2016 r. zdiagnozowano u skarżącego cukrzycę co wiązało się m.in. z amputacją [...]. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z [...] stycznia 2018 r. wynika, iż skarżącemu z powodu martwicy amputowano [...]. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2024 r. został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] marca 2021 r. Powyższe ustalenia nakładały na organ obowiązek szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zwłaszcza, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona tłumaczyła przerwy w zatrudnieniu złym stanem zdrowia. Wprawdzie w toku postępowania wyjaśniającego ustalono datę początkował powstania całkowitej niezdolności do pracy, lecz nie oceniono stanu zdrowia skarżącego przed [...] marca 2021 r. w kontekście częściowej niezdolności do pracy. Dokumentacja medyczna, która w przypadku skarżącego jest obszerna, wymaga wnikliwej analizy pod kątem realnych zdolności do podjęcia pracy, ewentualnych ograniczeń jej pozyskania z uwagi na dostępność w miejscu zamieszkania zakładów pracy chronionej, bezrobocia, wieku ubezpieczonego, które to elementy wpływają na ocenę pracodawców poszukujących pracowników efektywnie wykonujących swoje obowiązki służbowe. Nie można również tracić z pola widzenia, iż całkowita niezdolności do pracy u skarżącego powstała w wieku 51 lat i udokumentował on stosunkowo znaczny łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 23 lata. Ponadto, jak wynika z przygotowanego przez organ zestawienia przebiegu zatrudnienia (k. - 23 akt administracyjnych) skarżący w 2017 r., pomimo problemów zdrowotnych, starał się podejmować pracę zarobkową, w tym na umowę zlecenie, jak też podjął 6 miesięczne zatrudnienie w 2023 r. pomimo stanu zdrowia kwalifikującego go jako osobę całkowicie niezdolną do pracy. Nie unikał zatem zatrudnienia, przeciwnie wykazał się determinacją w zapewnieniu sobie pracy zarobkowej i pozyskaniu własnych środków do życia. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę należy stwierdzić, że organ rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie przeanalizował z należytą starannością, w szczególności sygnalizowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy problemów zdrowotnych skarżącego, które nasilając na przestrzeni ostatnich 10 lat mogły skutecznie ograniczać jego aktywność zawodową. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej (aczkolwiek niekwalifikowane przez lekarza orzecznika ZUS jako całkowita niezdolność do pracy) mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS poprzez ustalenie całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Rozpatrując ponownie wniosek F. P. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.