II SA/Wa 2566/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej - oddala skargę - W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 223 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował R.K. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 listopada 2010 r., R.K. złożyła odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego aktu mianowania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej wynikał dla kierownika urzędu obowiązek nadania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 30 listopada 2009 r. nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującej się nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, który przewiduje, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r. W dacie tej odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez funkcjonariuszkę stopień służbowy [...], nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w T. było mianowanie R.K. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie, • art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, • art. 6, 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Podała, że w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. pełniła obowiązki [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] października 2007 r., a następnie [...] od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w jej ocenie, mianowanie na stopień w korpusie [...] było obligatoryjne. Zwróciła uwagę, że wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie powinna budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych co potwierdził, m. in. wydany w dniu [...] czerwca 2011 r. wyrok Sądu Okręgowego w G., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako okres przed wejściem w życie ustawy. Tak więc, funkcjonariusze zajmujący stanowiska związane ze zwierzchnictwem służbowym przed dniem wejścia w życie ustawy powinni być mianowani do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Wnosząca skargę zarzuciła ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się, co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. W jej ocenie, organ odwoławczy nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w T. dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R.K. nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), a konkretnie użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznie wskazanego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej powołanego przepisu, nie można na niej poprzestać, lecz należy odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, służących właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalających uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Wykładnię językową w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, str. 58). Wykładnia systemowa zaś wymaga ustalenia znaczenia przepisów w jego kontekście, a co się z tym wiąże z uwzględnieniem miejsca jego usytuowania w akcie normatywnym, zaś tego aktu w systemie prawa. Wykładnia ta sprzeciwia się interpretowaniu przepisów bez uwzględniania jego kontekstu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (Sejm RP VI kadencji Nr druku: 1492 - http://www.sejm.gov.pl, http://www.senat.gov.pl) miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawartych w Rozdziale 14 ustawy o Służbie Celnej zatytułowanym "Przepisy przejściowe" określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak jak chce skarżąca, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 31 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 31 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Skoro tylko funkcjonariusz celny pełniący, w dniu wejścia w życie ustawy, służbę w Służbie Celnej, stosownie do art. 222, stawał się właśnie w tym dniu funkcjonariuszem celnym w rozumieniu nowej ustawy to należy przyjąć, że ustawodawca w sytuacji przewidzianej w art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy racjonalnie użył zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", a nie "w dniu wejścia w życie ustawy" dla wskazania, że chodzi w nim właśnie o pełnienie służby w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowej pragmatyki służbowej. Rozpatrując treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, zwrócić także należy uwagę, iż ustawodawca przepis ten umieścił w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te ze swej istoty odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku starej i nowej regulacji prawnej. Cel ustawodawcy realizowany przepisami przejściowymi sprowadza się więc do transparentnego powiązania tych dwóch stanów prawnych. Zbędne więc w tym zakresie jest odnoszenie się do stanu prawnego czy, jak w rozpoznawanej sprawie, faktycznego w okresie wcześniejszym. Sformułowanie "przed wejściem w życie ustawy" używane było wielokrotnie przez ustawodawcę na gruncie innych aktów prawnych. Sformułowanie takie znajduje się między innymi w art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku ropy (Dz. U. Nr 52, poz. 343 ze zm.), art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 202, poz. 1551), art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 199, poz. 1937), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej. Analizując treść wymienionych wyżej przepisów stwierdzić należy, iż niewątpliwie ustawodawca zmierzał do objęcia działaniem tej normy prawnej sytuacje, które miały miejsce bezpośrednio przed wprowadzeniem w życie ustaw, do których odnoszą się te regulacje. Przyjęcie przez organ, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy jedynie funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłowe. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że interpretacja tego przepisu dokonana przez skarżącą oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Skarżąca, w dacie wejścia tej ustawy zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 ustawy została prawidłowo mianowana na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Bez wpływu na dokonane mianowanie pozostaje natomiast fakt, że skarżąca zajmowała stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, tj. w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] października 2007 r. pełniła obowiązki [...], a następnie [...] od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r., ponieważ miało to miejsce w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Tym samym nie spełniała wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 - 6 ustawy). Natomiast odnośnie mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w T., kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jeśli zaś chodzi o podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP to należy wskazać, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. W rozpoznawanej sprawie do takiego zróżnicowania nie doszło. Wszystkim bowiem funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy byli funkcjonariuszami celnymi i w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowej ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym określono stopień w korpusie [...] Służby Celnej. Wskazać należy, iż tutejszy Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił argumentacji zawartej w powołanym przez skarżącą wyroku Sądu Okręgowego w G. Nadto, rozstrzygnięcie to nie wiązało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ wydane zostało przez Sąd działający w ramach odrębnego sądownictwa powszechnego. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 tej ustawy, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.