II SA/Wa 257/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W.H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do wypoczynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.H. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie dopłaty do wypoczynku, wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 sygn. akt II SAB/Wa 522/15 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Komendant [...] Policji, działając na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 104 i art. 107 Kpa, w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił W.H. przyznania dopłaty do wypoczynku za rok 2008 r. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy oraz podał, ze zgodnie z art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782) oraz zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, dopłata do wypoczynku przysługuje policjantom oraz członkom jego rodziny. Określenie "oraz" oznacza wzajemne połączenie. Reguła wykładni prawa nakazuje przyjąć, że spójnik "oraz" oznacza, ze muszą być spełnione oba warunki. Również według Słownika języka polskiego spójnik "oraz" używany jest do łączenia zdań lub innych wyrażeń, które odnoszą się do tych samych przedmiotów, osób lub faktów. Zatem nie można uznać, że jeśli policjant, który nie nabywa prawa do urlopu może ubiegać się o wypłatę świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku wyłącznie na członków rodziny. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny organ pierwszej instancji uznał, ze dopłata do wypoczynku nie należała się funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, zatem nie przysługiwała również dopłata na członków jego rodziny. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782), w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne, zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Oznacza to więc, że świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku jest związane z korzystaniem przez policjanta z urlopu wypoczynkowego w danym roku kalendarzowym. Istotna w niniejszej sprawie jest treść § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz.740), który stanowi, że policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Zatem jeśli w danym roku kalendarzowym policjant, w związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych w ogóle nie skorzystał z nabytego prawa do urlopu w naturze, to wówczas nie przysługuje mu dopłata do wypoczynku. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, jak wynika z akt, skarżący nabył prawo do urlopu wypoczynkowego, a zatem spełnił jedną z przesłanek określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, jednakże dopłata do wypoczynku nie mogła mu zostać przyznana, gdyż od dnia [...] marca 2006 r. był zawieszony w czynnościach służbowych, a następnie z dniem [...] sierpnia 2008 r. zwolniony ze służby. Zatem w myśl § 6 pkt 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, urlop nie mógł mu być udzielony. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu pomimo częściowego błędnego uzasadnienia dotyczącego kwestii nabycia prawa do urlopu. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że policjantowi, który nie nabywa prawa do urlopu nie przysługuje wypłata świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że w okresie zawieszenia policjant nabywa prawo do urlopu, ale tego urlopu mu się nie udziela, wobec czego nie przysługuje mu dopłata do wypoczynku. Zdaniem Komendanta Głównego Policji przedmiotowa wadliwość nie jest istotna z punktu widzenia rozpatrzenia niniejszej sprawy, a zatem nie przesądza o wadliwości wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, a tym samym brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w związku z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również wobec niezałatwienia w sposób właściwy jego sprawy indywidualnej. W ocenie skarżącego zostały spełnione przesłanki do wypłaty dopłaty do wypoczynku za rok 2008 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej zwanej także p.p.s.a.), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyznaczonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podać należy, że art. 138 § 1 Kpa zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy po rozpatrzeniu środka zaskarżenia, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu odwołania. Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. Organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, Nr 5, poz. 99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Poprawność rozstrzygnięcia określona w art. 138 § 1 pkt 1 Kpa wymaga, by organ odwoławczy, wydający decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W przypadku odmiennej oceny dopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Organ obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie. W okolicznościach gdy organ pierwszej instancji w sentencji decyzji, jak również w jej uzasadnieniu, nie powołuje w sposób właściwy jej podstawy prawnej, utrzymanie w mocy takiej decyzji nie odzwierciedla właściwej kontroli i oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a już w ogóle nie świadczy o ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy, do którego organ odwoławczy jest zobowiązany. Sąd nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Policji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu pomimo częściowego błędnego uzasadnienia dotyczącego kwestii nabycia prawa do urlopu, gdyż uzasadnienie tej decyzji w sposób oczywisty narusza art. 107 § 3 Kpa, ponieważ uzasadnienie prawne nie wyjaśnia jej podstawy prawnej, nie zostały też przytoczone przepisy prawa na podstawie których decyzja została wydana. W związku z naruszeniem przez organy powyżej określonych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są usunąć stwierdzone uchybienia.