II SA/Wa 258/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. J., E. J., S. J. i małoletniego M. J. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych A. J. i E. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżących A. J., E. J., S. J. i małoletniego M. J. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych A. J. i E. J. kwotę 816 (słownie: osiemset szesnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); zwanej dalej K.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.), § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170, z późn. zm.); zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 18 maja 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] nakazującą A. J., E. J., S. J. i małoletniemu M. J. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że A. J. została przydzielona kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. Osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkiwania zostali żona zainteresowanego E. J. oraz synowie S. i M. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, z dniem [...] stycznia 2017 r. zwolniono A. J. ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. W ocenie organu odwoławczego istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji oraz członkowie jego rodziny posiadają prawo do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery. Bezspornym jest, że zajmowany przez strony lokal nosi status tymczasowej kwatery przydzielonej na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2015 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: 1) zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji; 2) upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego; 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7 i 9 oraz w art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji. Z analizy powyższego przepisu wynika, że zaistnienie jednej z przesłanek w nim określonych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji organ kończy w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem A. J. został z dniem [...] stycznia 2017 r. zwolniony ze służby w Policji to Komendant Główny Policji uznał, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja znajduje potwierdzenie w przepisie materialnoprawnym, tj. w § 13 ust. 1 pkt 1 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii dotyczącej przekształcenia zajmowanej kwatery w lokal mieszkalny wyjaśnił, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie – budynki A i B położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, w tym samym lokale te mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia tej decyzji Komendant [...] Policji proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej i sytuacja ta nie uległa zmianie do dnia dzisiejszego. Ponadto zaznaczył, że nie jest powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczenia tych potrzeb jej mieszkańcom. W razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu strona może wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 i art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazał także, że strony mają możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4a tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący w osobach A. J., E. J., S. J. i M. J. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych A. J. i E. J. wnieśli o jej uchylenie oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2015 r., poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie im opróżnienia zajmowanego lokalu, pomimo że okoliczności faktyczne i prawne wskazują, iż przyznanie kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki opróżnienia lokalu mieszkalnego, o których mowa w ustawie o Policji, b) art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że przysługuje mu uprawnienie do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego w rozumieniu tego przepisu, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie jest uprawniony do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, c) art. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.), poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że A. J., jako funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby, w ramach zaopatrzenia emerytalnego, przysługuje z budżetu państwa prawo do lokalu mieszkalnego, d) art. 7 ustawy o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że to na organach gminy spoczywa obowiązek zapewnienia skarżącym zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy jemu oraz jego rodzinie przysługuje uprawnienie do lokalu mieszkalnego w ramach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, a lokale mieszkalne będące w dyspozycji Policji nie podlegają przepisom tej ustawy lecz przepisom ustawy o Policji oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 16 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo pozostania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], na podstawie której przydzielono skarżącym kwaterę tymczasową, b) art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co polegało na błędnym, nielogicznym i sprzecznym z materiałem dowodowym uznaniu, że A. J. jest "obywatelem niezwiązanym z resortem", podczas gdy jako emerytowany policjant, który przepracował 30 lat podlega przepisom związanym z tym resortem, c) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny i logiczny, co skutkowało nakazaniem opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego, pomimo braku podstaw do wydania decyzji w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazali, że kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...] została przydzielona A. J. decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], w której jako podstawę jej wydania podano § 10 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., określający wymogi dotyczące usytuowania i stanu kwater tymczasowych (§10 ust. 1) oraz przewidujący, że kwatery te są przyznawane na wniosek (§10 ust. 2 tego rozporządzenia). Podkreślili, że A. J. nigdy nie wnioskował o przyznanie kwatery tymczasowej, jak również w decyzji nie odwołano się do materialnoprawnych przesłanek jej przyznania, w tym do art. 88 ust. 2 oraz art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, które wprost wskazują sytuacje, w których kwatera może zostać przyznana. Oznacza to, że przyznanie mu przedmiotowego lokalu stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a przyjęta forma przydziału lokalu jako kwatery tymczasowej wyłącznie z nieznajdującego oparcia w przepisach uznania organu oraz ewentualnych uwarunkowań w resorcie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] nakazującą A. J., E. J., S. J. i małoletniemu M. J. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawna wydania zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter delegacyjny i stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Wskazany przez organ przepis art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji określa jedynie formę wydania decyzji stanowiąc, że o przydziale i opróżnieniu lokalu organ orzeka w formie decyzji. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zatem podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis rozporządzenia wykonawczego - § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., który stanowi, że opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Wskazując jako podstawę wydania decyzji przepis wykonawczy uszło uwadze organu, że jego zastosowanie w niniejszej sprawie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych i skarżący był już wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 97 ust. 4) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 97 ust. 5 ustawy). Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że A. J., pełniąc służbę stałą w Komendzie [...] Policji w [...] warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, że powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie na policjanta nałożono obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc lokal nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy. Przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa. Taki zaś przymiot normy usytuowanej wyżej w systemie prawa mają przepisy ustawy. Hierarchię źródeł prawa ustanawia w art. 87 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przypadku sprzeczności normy ustawowej z normą zawartą w akcie wykonawczym te ostatnie nie mogą być stosowane. Oznacza to, że organy nie mogą stosować przepisów podustawowych w sposób sprzeczny z ustawami lub Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym Sąd uznał, że A. J. wraz z rodziną posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy. ul. [...]. Wynika on z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] (k-7 akt administracyjnych), którą to decyzją przedmiotowy lokal został mu przydzielony. Wskazać należy, że powyższy pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 842/10 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny. Decyzja ta nie została przez organ, jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro zatem A. J. posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, to należy uznać, że pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Reasumując, nie można było uznać, że A. J. wraz z osobami z nim zamieszkującymi nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.. 1369, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).