II SA/Wa 2587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Oddziałowego Biura Lustracyjnego IPN w [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji niejawnych na potrzeby przygotowania postępowania lustracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Prokurator Oddziałowego Biura Lustracyjnego IPN w [...] (dalej: "Skarżący", "Prokurator IPN") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "Organ", "Komendant") z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji niejawnych na potrzeby przygotowania postępowania lustracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o zezwoleniu podległym mu funkcjonariuszom na udzielenie wiadomości stanowiącej informację niejawną. Ponadto zarzucił naruszenie art. 9da ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305 – dalej "ustawa o Straży Granicznej") poprzez bezzasadną odmowę zezwolenia podległym funkcjonariuszom Straży Granicznej na udzielenie Prokuratorowi IPN wiadomości stanowiącej informację niejawną, zawartą w materiałach, które uznał on za niezbędne do przygotowania postępowania lustracyjnego w zw. z wykonywaniem zadań określonych w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2141) oraz ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2021 r. poz. 177). W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Skarżący pismem z [...] listopada 2020 r. oznaczonym klauzulą tajności "poufne" zwrócił się do Komendanta o wyrażenie zgody na wgląd w akta zawierające dokumenty niejawne dot. osoby, wobec której prowadzi postępowanie lustracyjne. Konieczność uzasadnił tym, że uzyskana wiedza ułatwi mu podjęcie decyzji, co do sposobu zakończenia postępowania. Odpowiadając na powyższe, Komendant poinformował Prokuratora IPN, że materiały te zawierają dokumenty powstałe wyłącznie w okresie funkcjonowania Straży Granicznej, a więc po 31 lipca 1990 r. i obejmują informacje dot. czynności operacyjno - rozpoznawczych, o których mowa w art. 9b i 9d ustawy o Straży Granicznej. Jednocześnie Skarżący został poinformowany, że dopóki nie zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 9b lub art. 9d ustawy o Straży Granicznej, przedmiotowe materiały nie będą mogły mu zostać udostępnione. Następnie pismem z [...] lutego 2021 r. oznaczonym klauzulą tajności "poufne". Skarżący zwrócił się do Komendanta o uruchomienie procedury z art. 9 da ustawy o Straży Granicznej oraz na podstawie art. 9da ust 1 i 2 cytowanej ustawy złożył wniosek o zezwolenie na udzielenie wiadomości stanowiących informację niejawną w postaci udzielenia odpowiedzi na wskazane w treści pisma pytania. W tak ustalonym stanie faktycznym wydano zaskarżoną decyzję Komendanta z [...] maja 2021 r., Nr [...]. Odnosząc się zaś do treści skargi, Komendant wyjaśnił, ze z treści art. 9da ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy sytuacji, o których mowa w art. 9d ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 9e, art. 9f, art. 9g i art. 10b, z wyjątkiem dokumentów i materiałów, które sąd okręgowy lub prokurator Biura Lustracyjnego lub oddziałowego biura lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uzna za niezbędne w związku z wykonywaniem ich zadań określonych w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów oraz ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Organ dalej podniósł, że ustawodawca nie określił granic prawnych, których zaistnienie uniemożliwiać będzie Komendantowi podjęcie danego rodzaju rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego). Organ wskazał przy tym na generalną zasadę, określoną w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ustawy o Straży Granicznej, wskazującą na zakaz ujawniania wiadomości stanowiących informacje niejawne. Jak również z uwagi na fakt, że ustawodawca w zakresie udzielania informacji niejawnych (szczególnego rodzaju), wymienionych enumeratywnie w ust. 2 art. 9da, wskazał że udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych metodach ich realizacji, oraz o osobie, może nastąpić jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach'’, wskazanych w art. 9b i 9d ustawy o Straży Granicznej. Tymczasem – zdaniem Komendanta – nie mieszczą się w tej kategorii dokumenty i materiały, które Prokurator IPN uzna za niezbędne w związku z wykonywaniem jego zadań określonych we wcześniej przywołanych ustawach. Komendant wywiódł dalej, że zgodne wolą ustawodawcy byłoby, iż dokumenty te podlegają ogólnej regule postępowania określonej w ust. 1 art. 9da, zgodnie z zasadą: "wyjątek od wyjątku to powrót do zasady". Ustawa o Straży Granicznej nie przewiduje trybu postępowania odwoławczego od podjętego przez Komendanta rozstrzygnięcia na podstawie art. 9da ustawy o Straży Granicznej. Organ podniósł, że ewentualne czynności mające na celu kontrolę zasadności wydania rozstrzygnięcia negatywnego zostały wskazane w ust. 3 art. 9da tej ustawy i dotyczą sytuacji ściśle w nim określonej. Możliwość poddania kontroli decyzji negatywnej Komendanta dotyczy jedynie: 1) odmowy zezwolenia na udzielenie wiadomości stanowiącej informację niejawną o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" pomimo żądania prokuratora lub sądu, 2) przedmiotowe żądanie zgłoszone było w związku z postępowaniem karnym o: a) zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości i o przestępstwa wojenne, b) zbrodnię godzącą w życie ludzkie, c) występek przeciwko życiu i zdrowiu, gdy jego następstwem była śmierć człowieka. Wystąpienie powyższych przesłanek skutkuje koniecznością przedstawienia przez Komendanta, ale na wniosek prokuratora lub sądu, żądanych dokumentów i materiałów oraz stosownego wyjaśnienia, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jeżeli minister właściwy do spraw wewnętrznych stwierdzi, że uwzględnienie żądania prokuratora lub sądu jest uzasadnione, Komendant jest obowiązany zezwolić na udostępnienie wnioskowanych informacji. Komendant wskazał, że mając powyższe na uwadze, podjęte przez niego rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji, nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji administracyjnej. Dalej powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2268/18, wyjaśnił, że jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). Podniósł też, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Tymczasem Komendant w dniu [...] maja 2021 r. zdecydował na podstawie art. 9da ustawy o Straży Granicznej (uwzględniając treść art. 9b i 9d tej ustawy), o braku możliwości udostępnienia wiadomości niejawnej, a jego rozstrzygnięcie przybrało postać pisemną (choć taka nie została w art. 9da ustawy o Straży Granicznej ustalona jako właściwa) i została nazwana "decyzją", która nie spełnia przesłanek decyzji administracyjnej. Podkreślił, że do rozstrzygnięcia z [...] maja 2021 r. nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."). Dlatego też w ocenie Komendanta przedmiotowa sprawa nie może być uznana za sprawę administracyjną, która podlegałaby skutecznemu zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg i sprzeciwów na akty, czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania określone w art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przez normy z art. 3 § 1 - § 2 p.p.s.a. i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności bada, czy jest dopuszczalna. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., Sąd postanowieniem odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W sprawie bowiem brak jest przymiotu sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Wątpliwości Sądu nie budzi, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem wyrażonym w szeregu orzeczeń, aby wydać decyzję administracyjną musi istnieć stosowna norma prawna – przepis prawa materialnego określający zarówno dziedzinę, formę i treść działania organu, a także w jakim wypadku to działanie ma zostać podjęte. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ocena zakresu dopuszczalności drogi administracyjnej sensu stricto istotne znaczenie mają także unormowania art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 in principio k.p.a., bowiem w świetle wynikających z tych przepisów zasad legalizmu oraz praworządności nie może być mowy – na poziomie całego sytemu prawnego – o jakimkolwiek generalnym domniemaniu załatwiania spraw przez organy administracji publicznej na drodze ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 107). Aby zatem wydać decyzję administracyjną, organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, pubL: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281). Mając powyższe na uwadze, a także dokonując wykładni art. 9ad ustawy o Straży Granicznej, Sąd uznał, że pismo Skarżącego z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie uruchomienia procedury z ww. przepisu oraz na podstawie art. 9da ust 1 i 2 ustawy oraz wniosek o zezwolenie na udzielenie wiadomości stanowiących informację niejawną, na podstawie którego Skarżącemu odmówiono udostępnienia informacji niejawnych na potrzeby przygotowania postępowania lustracyjnego, nie inicjuje nowej sprawy administracyjnej. Za taką bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie uznaje się zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa materialnego celem ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez udzielenie (lub odmowę udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci nałożenia z urzędu określonego obowiązku. Jak zauważył NSA, w wyroku z 14 listopada 2018 r. przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc sprawa kreowana przed dwa elementy, a mianowicie określony stan faktyczny oraz normę prawa materialnego, ze względu na którą, w stosunku do pomiotu związanego stanem faktycznym, można orzec o jego obowiązkach lub (i) uprawnieniach. Na sprawę administracyjną składają się więc elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. (sygn. akt I GSK 1662/18 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela zarazem stanowisko zajęte przez Komendanta w odpowiedzi na skargę i przyjmuje je za własne. Przedmiotowy wniosek w ocenie Sądu nie inicjował nowej sprawy administracyjnej, która powinna zakończyć się wydaniem przez Komendanta konkretnego rozstrzygnięcia, które orzekałoby o uprawnieniach Prokuratora IPN, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Brak więc w niniejszej sprawie konstytutywnego elementy stosunku administracyjnoprawnego - elementu przedmiotowego. Nie sposób bowiem dekodować normy zawartej w art. 9ad ustawy o Straży Granicznej, jako podstawy materialnoprawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego, a zarazem do wydania decyzji administracyjnej. Trafne w tym zakresie wskazuje NSA, iż wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, nie ma charakteru władczego, nie rozstrzyga bowiem sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Czynności te nie mają charakteru administracyjnoprawnego i nie mogą zostać rozpoznane w trybie przewidzianym w k.p.a. (vide - wyrok NSA z 30 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1109/12). Powyższe podkreśla również okoliczność, że art. 9da ust. 3 i 4 ustawy o Straży Granicznej kształtuje odmienny tryb odwoławczy w dostępie do informacji operacyjno-rozpoznawczych (niejawnych). Również prezentowane w tym zakresie przez Komendanta stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, Sąd przyjmuje za słuszne i wobec jego wcześniejszego zreferowania nie widzi potrzeby jego powtarzania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.