II SA/Wa 259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 144 w związku z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i z art. 61a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku [...] E. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. stwierdzającą, że oficer został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r., z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących oficerowi zwolnionemu ze służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż rozkazem personalnym Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., za naruszenie zasad etyki zawodowej żołnierza Polski Ludowej, [...] E. F., pełniący ostatnio służbę wojskową na stanowisku [...] oficera w [...], został usunięty z zawodowej służby wojskowej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. (sygn. akt [...]) Wojskowy Sąd Garnizonowy w [...] uchylił powyższy rozkaz Ministra Obrony Narodowej o usunięciu wymienionego z zawodowej służby wojskowej i umorzył postępowanie dyscyplinarne. Ponadto zasądził od Skarbu Państwa na rzecz oficera odszkodowanie w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym według stawek obowiązujących na stanowisku służbowym zajmowanym w dniu uprawomocnienia się tego postanowienia wraz z ustawowymi odsetkami. W dniu [...] stycznia 2001 r. E. F. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o przywrócenie mu uprawnień żołnierza zawodowego, godności i honoru oficera Wojska Polskiego oraz zadośćuczynienie finansowe za niesłuszne zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. stwierdził, że wymieniony został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r., z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących oficerowi zwolnionemu ze służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1215/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez E. F. skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] września 2011 r. E. F. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że w sprawie nie istnieje powaga rzeczy osądzonej w stosunku do decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w dniu 15 stycznia 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 1215/01, badał wyłącznie decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zdaniem skarżącego, Sąd nie zajmował się decyzją pierwszej instancji z uwagi na wyłączenie z jego kognicji spraw dyscyplinarnych. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ wyjaśnił, że w dacie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2002 r., postępowanie sądowoadministracyjne regulowała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Zgodnie z art. 51 tej ustawy, Sąd nie był związany granicami skargi, zaś z art. 22 ustawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane były wszelkie naruszenia prawa w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją administracyjną, w tym istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego, oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1215/01 wniesionej przez oficera skargi na ostateczną decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. oznacza, że Sąd ten zbadał indywidualną sprawę rozstrzygniętą wymienioną decyzją ostateczną tj. sprawę stwierdzenia zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r., z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących oficerowi zwolnionemu ze służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie zaistniały żadne przesłanki do wyeliminowania tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, z obrotu prawnego, zarówno w drodze uchylenia decyzji, jak i w drodze stwierdzenia ich nieważności. Inaczej mówiąc, zaskarżone decyzje były w ocenie Sądu zgodne z prawem. Z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wynika, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest brak możliwości skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1215/01 nadal wiąże w tej sprawie organ wojskowy, przez co niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawie stwierdzenia zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r. Organ podkreślił, że w sprawie tej nie zaszły żadne zmiany stanu faktycznego ani stanu prawnego, które mogłyby podważyć powagę rzeczy osądzonej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, uznał, że są one bezzasadne. Stawiany przez skarżącego zarzut niepełnego zbadania sprawy przez Sąd z tego tylko względu, że w sentencji wyroku została wymieniona wyłącznie decyzja ostateczna jest chybiony. Z art. 34 wymienionej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika bowiem, że skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługiwała od decyzji ostatecznej. Sąd natomiast nie mógłby oddalić skargi na decyzję drugiej instancji, utrzymującą w mocy decyzję pierwszej instancji w sytuacji, gdyby decyzja pierwszej instancji naruszała prawo. Przy tym nie da się zweryfikować decyzji drugiej instancji bez rozpatrzenia zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Orzekając w sprawie dotyczącej stwierdzenia zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r., Sąd badał całą tę sprawę, nie ograniczając się do decyzji drugiej instancji, co wynika bezpośrednio ze wskazanych wyżej zasad postępowania, uregulowanych w powołanej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powyższe potwierdza też treść uzasadnienia powołanego wyroku, gdzie Sąd odniósł się bezpośrednio do decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., jak również do decyzji drugiej instancji, wskazując na ich deklaratoryjny charakter. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący żąda stwierdzenia nieważności rozkazu Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. z uwagi na to, że przy jego wydaniu zostało popełnione przestępstwo. Wnosi jednocześnie o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do wydania decyzji, w której stwierdzi, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2001 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący zawarł kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia [...] Sądu [...] z dnia [...] października 1975 r., zaś w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł o “orzeczenie pełnej prawomocności sądowej nadanych uprawnień i wysokości uposażenia na datę zwolnienia z dniem [...] stycznia 2001 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący pismem z dnia [...] września 2011 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], stwierdzającą, że został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r. W sprawie nie jest też kwestionowane, że powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej była przedmiotem skargi E. F. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 1215/01 oddalił skargę. W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSA i WSA 2010/2/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia do powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę E. F. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wynika, iż Sąd zbadał i wyjaśnił skarżącemu, dlaczego po zaprzestaniu służby czynnej w 1975 r. nie było możliwe przywrócenie go do zawodowej służby wojskowej, a zatem kwestie, które są obecnie podnoszone przez skarżącego, były przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w sprawie sygn. akt II SA 1215/01. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sądu prawidłowo organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności, wynikająca z faktu, że składniki oceny prawnej sądu mają przymiot powagi rzeczy osądzonej, a tym samym czynią żądanie niedopuszczalnym – stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Trafnie zatem organ, w kontekście art. 170 i 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. oraz powołanej uchwały NSA, stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż należy odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., stwierdzającą, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 1975 r. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych), zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności – vide Lex nr 564119. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest bowiem brak możliwości skutecznego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie, między tymi samymi stronami. Reasumując, uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.