II SA/Wa 2598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. na pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie sprostowania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. K.K. – skarżący w niniejszej sprawie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2019 r., znak [...], stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] października 2019 r. o dokonanie sprostowania zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z [...] października 2019 r., wydanego na druku Rp-7. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako bezpodstawnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W konsekwencji stwierdzić należy, że zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił pismo Komendanta [...] Policji z [...] października 2019 r. informujące, że "sporządzony dnia [...] października 2019 roku przez Wydział Finansów i Budżetu KSP druk jest wystawiony sumiennie i rzetelnie zgodnie z literą prawa i przyjętymi w WFIB KSP procedurami których przez cały okres funkcjonowania tejże instytucji żaden z organów rentowych nigdy nie podważył." W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z [...] października 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 Kpa. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Zaskarżone pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Jako okoliczność bezsporną uznać należy wydanie skarżącemu w dniu [...] października 2019 r. zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu. Zaświadczenie to wystawione zostało na druku Rp-7 na podstawie § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń - Dz.U. 1983 r. Nr 10 poz. 49, uchylonego z dniem 23 listopada 2011 r. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz.U. z 2011 r. Nr 237 poz. 1412). Dokumentem potwierdzającym wysokość wynagrodzenia jest przede wszystkim zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu wystawione przez pracodawcę albo prawnego następcę pracodawcy, syndyka bądź likwidatora, na druku ZUS Rp-7. Obowiązek pracodawcy wobec swoich pracowników, w tym również byłych, w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych wynika zatem wprost z art. 125 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270). Zgodnie z art. 125 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pracodawcy obowiązani są do wydawania pracownikowi lub organowi rentowemu zaświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości. Przepis ten znajduje się w akcie prawnym z zakresu ubezpieczeń społecznych, ale odnosi się do obowiązku pracodawcy względem pracownika jako strony stosunku pracy. Kształtuje więc treść stosunku pracy. Jeżeli pracownik występuje o wydanie zaświadczenia na druku Rp-7, to domaga się wykonania przez pracodawcę obowiązku wynikającego z art. 125 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach. Jeżeli natomiast występuje o sprostowanie (zmianę, uzupełnienie) już wystawionego zaświadczenia, to w istocie domaga się ustalenia treści tego dokumentu, np. ustalenia wysokości wypłaconego wynagrodzenia za pracę. Takie żądanie należy zakwalifikować jako powództwo o ustalenie, którego podstawą jest art. 189 Kpc. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2005 r., II PZP 1/05 (OSNP 2005 nr 10, poz. 138), w sprawie o sprostowanie zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu droga sądowa jest dopuszczalna, a do rozpoznania takiej sprawy właściwy rzeczowo jest sąd rejonowy - sąd pracy. Stanowisko to potwierdzone zostało nadto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I UK 321/16 publ. OSNP 2008/11-12/171, w którym dodatkowo wskazano, że o ile wydanie zaświadczenia jest obowiązkiem pracodawcy, a brak jego wydania może rodzić odpowiedzialność, o tyle przy żądaniu sprostowania takiego dokumentu, w istocie pracownik ubiega się o ustalenie treści dokumentu, a więc wytacza powództwo w trybie art. 189 k.p.c., ono zaś może być merytorycznie nieuzasadnione, jeśli pracownik nie wykaże istnienia interesu prawnego. W sytuacji, gdy pracownik (były pracownik) domaga się sprostowania zaświadczenia o zarobkach wystawionego na druku Rp-7, jak w niniejszej sprawie uczynił to skarżący, podstawą jego żądania jest więc art. 189 Kpc. i brak jest tu właściwości sądu administracyjnego. Sprawa nie dotyczy bowiem zaświadczenia wydawanego na żądanie osoby ubiegającej się o ten dokument, o czym mowa w art. 217 § 1 i 2 Kpa. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 125 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustanawia odrębny tryb wydawania zaświadczenia, nie podlegający kontroli sądów administracyjnych. Skargę należało zatem odrzucić z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji postanowienia.