II SA/Wa 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2019 r. sprawy z wniosku A. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania A. L. zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło podanie A. L. z dnia [...] lipca 2018 r., w którym wymieniony zwrócił się do o wydanie zaświadczenia stwierdzającego odbywanie służby w latach 1992-1997 w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury o 2%, zgodnie z ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ wystąpił do strony z prośbą o podanie, w jakiej jednostce pełnił służbę we wskazywanym przez siebie okresie oraz o jednoznaczne wskazanie przepisu prawa, na podstawie którego ubiega się on o podwyższenie emerytury. Wezwano też do wskazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło kolejne podanie A. L. z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym wymieniony ponownie wniósł o wydanie zaświadczenia o treści potwierdzającej pełnienie przez niego służby w Policji w okresie od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] czerwca 1997 r. na stanowiskach, na których występowały warunki, o których mowa w § 2 pkt 2 i następne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. W uzasadnieniu funkcjonariusz powołał się na treść art. 217 § 1 i 2 k.p.a., stwierdzając, że wydanie żądanego przez niego zaświadczenia ma na celu urzędowe potwierdzenie faktów, zaś wydany mu dokument, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. będzie wykorzystany, jako dowód w odrębnym postępowaniu mającym na celu podwyższenie przyszłego świadczenia finansowego w postaci emerytury. Stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalanie wysokości jego świadczenia emerytalnego oraz długości stażu służby w Policji. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ wezwał A. L. do uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia o podwyższeniu emerytury. Organ poinformował, że nieustosunkowanie się do pisma w ustawowym terminie bądź nieudowodnienie posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W dniu [...] września 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy z wniosku w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2018 r. stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji w B. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku A. L. z dnia [...] lipca 2018 r., uzupełnionego podaniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., w przedmiocie wydania zaświadczenia. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wydania A. L. zaświadczenia o żądanej treści. A. L. wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Rozpatrując zażalenie, KGP stwierdził, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Aby funkcjonariusz mógł skutecznie żądać od organu danej służby wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, musi wcześniej zainicjować postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego, w którym żądane zaświadczenie ma być dowodem. Sam zamiar zainicjowania takiego postępowania w bliżej nieokreślonej przyszłości nie uprawnia jeszcze do uzyskania zaświadczenia, które w dacie żądania jego wydania nie jest wymagane przez żaden przepis prawa, a co więcej, może w przyszłości w ogóle okazać się wnioskodawcy zbędne, z uwagi na uzyskanie przez niego takiego procentowego wymiaru emerytury, wyliczonego na podstawie posiadanych okresów służby, okresów składkowych i okresów nieskładkowych, w oparciu o art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), który uniemożliwi podwyższenie tej emerytury z tytułu służby w szczególnych warunkach, tj. na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 powołanej ustawy (zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. kwota emerytury bez uwzględnienia dodatków, zasiłków i świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 25 tej ustawy, nie może przekroczyć 75% podstawy wymiaru emerytury). W przedmiotowej sprawie ustalono natomiast, że wymieniony pełnił służbę w Policji do dnia [...] czerwca 1997 r., natomiast obecnie pełni służbę w Komendzie Głównej [...]. Tym samym A. L. nie posiada w chwili obecnej interesu prawnego, umożliwiającego wydanie mu żądanego zaświadczenia za jakikolwiek okres służby w Policji. Interes prawny istniałby po stronie wnioskodawcy wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania zaświadczenia, o które występuje. Źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to jedynie określony formalizm, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem pozostawać, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie, i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego. Jak już wyżej wyjaśniono, żaden przepis prawa nie nakłada na osobę, wobec której nie toczy się postępowanie związane ze zwolnieniem ze służby, a następnie ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego, obowiązku posiadania zaświadczenia, o które wnioskuje wymieniony. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza w czynnej służbie interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę. Pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza zatem istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury. Obecnie wnioskodawca ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Sama chęć posiadania przez stronę żądanego zaświadczenia, w związku z zamiarem ubiegania się przez niego, w bliżej nieokreślonej przyszłości, o podwyższenie świadczenia emerytalnego, nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem. Organ stwierdził, że A. L. nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia stwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a tym samym przedmiotowe zaświadczenie w chwili obecnej nie może mu zostać wydane. Aktualna odmowa wydania żądanego zaświadczenia nie pozbawia wymienionego możliwości ubiegania się o przedmiotowy dokument w przypadku, gdy nabędzie interes prawny do żądania ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: ‒ art. 217 § 2 pkt 2) i nast. ustawy – k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie może ubiegać się o wydanie stosownego zaświadczenia w okresie pozostawania w służbie, gdy treść zaświadczenia ma stanowić dowód w przyszłym odrębnym postępowaniu dotyczącym decyzji emerytalnej, gdy żaden przepis prawa nie uzależnia wydania stosownego zaświadczenia od pozostawania poza służbą, ‒ art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy wniosek skarżącego dotyczył żądania o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił, że wiele dokumentów, na podstawie których zaświadczenie jest wydawane może zostać zniszczonych. Staż służby skarżącego już niedługo uzasadniać będzie złożenia stosownego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie prawa do emerytury. Strona podejmuje zatem działania mające na celu zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego. Brak jest przeszkód prawnych, by funkcjonariusz w czasie pełnienia służby uzyskał tego typu zaświadczenie, które złożone do akt osobowych będzie wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta. Uzyskanie zaświadczenia w późniejszym okresie mogłoby okazać się czasochłonne i skomplikowane, a nawet niemożliwe z uwagi na ustawowe okresy związane z niszczeniem dokumentów. Skarżący wskazał też na błąd organu pierwszej instancji, który w sentencji wydanego rozstrzygnięcia powołuje się na fakt odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdy faktycznie organ odmawia uznania prawa skarżącego do wydania w ogóle zaświadczenia. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Komendant Główny Policji prawidłowo uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego umożliwiającego wydanie żądanego zaświadczenia. O istnieniu interesu prawnego można mówić bowiem, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, żądanie to oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o treści objętej wnioskiem. Nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Przepisu takiego nie można także doszukać się w obowiązujących regulacjach prawnych, sama zaś chęć skarżącego dysponowania taką informacją w formie zaświadczenia bez wskazania jego podstawy materialnej, nie jest wystarczającą przesłanką do jego wydania. Problematyka posiadania interesu prawnego w żądaniu wydania przez organy Policji zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury była wielokrotnie przedmiotem analiz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 3140/15, przyjął, iż funkcjonariusz Policji, który pozostaje w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Podzielając ten pogląd w całości i aprobując wyrażoną w uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA wykładnię prawa, wskazać należy, iż zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby (art. 32 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W związku z powyższym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia, jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury lub jej wysokości a kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od ustania stosunku służbowego funkcjonariusza. W stosunku do skarżącego taka sytuacja faktyczna nie ma miejsca. Żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Straży Granicznej, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany z przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. nie wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (... ). W art. 38 tej ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz uprawnionych członków ich rodzin, w szczególności dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia zawarto przepis, który określa podmioty uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarto obowiązek dołączenia do wniosku określonych dowodów. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia okresy służby należy wykazać zaświadczeniem wystawionym przez właściwy organ Policji. Wskazana regulacja ma charakter kompletny i jest zgodna z ustawą. Dlatego mając na względzie wykładnię systemową opartą na ustawie i rozporządzeniach wykonawczych, należy uznać za trafne stanowisko, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r. mają jedynie ci funkcjonariusze, którzy przechodzą na emeryturę. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) prawo do emerytury przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Zatem związek pomiędzy żądaniem wydania zaświadczenia a przepisem prawa, z którego wynika wylegitymowanie się takim zaświadczeniem, powstaje dopiero w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub zweryfikowania jego wysokości. Nie może zatem powstać przed wszczęciem procedury określonej w art. 32 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Trafnie zatem uznały organy Policji, że pozostawanie przez funkcjonariusza w służbie wyklucza wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających jej podwyższenie. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżący pełni obecnie służbę w Straży Granicznej, uznać należało, że nie legitymuje się interesem prawnym w uzyskaniu spornego zaświadczenia. W tej sytuacji skargę należało, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić jako bezzasadną.