II SA/Wa 260/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do zwrotu kosztów dojazdu M. A. za przejazd do miejsca pełnienia służby komunikacją realizowaną przez przewoźników [...] oraz [...]. Zaskarżonym aktem – wobec wniosku M.A., zwanego dalej "Funkcjonariuszem" o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – nie wyrażono zgody na pokrycie kosztów przejazdu droższym środkiem komunikacji publicznej, bez przedłożenia do rozliczenia biletu, potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu. Uzasadniając akt przywołano następujące okoliczności faktyczne oraz prawne uwarunkowania sprawy: - zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji" policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem; w celu ujednolicenia stosowania danego przepisu, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2022 r. w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, zwaną dalej "Decyzją"; zgodnie z § 2 pkt 3 Decyzji, w przypadku nieprzedłożenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu, policjantowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości wynikającej z iloczynu ceny biletu obowiązującej na przejazd wymienionymi środkami publicznego transportu zbiorowego lub ceny biletu BUS przewidzianej dla odległości drogowej między miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby i liczby dni pełnienia służby z zastrzeżeniem pkt 5 Decyzji, - zgodnie z § 2 Decyzji, przez zwrot kosztów dojazdu należy rozumieć zwrot kosztów dojazdu najtańszym środkiem publicznego transportu zbiorowego (lub [...]); w związku z brakiem biletów potwierdzających wysokość poniesionych przez Funkcjonariusza kosztów, zwrot przysługującego świadczenia mógł być rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie K. (miejsce zamieszkania) – G. (miejsce pełnienia służby), - zarówno w ustawie o Policji, jak i Decyzji, nie zawarto przesłanek na rzecz uwzględnienia dogodności przejazdu, jedynie w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji określono definicję miejscowości pobliskiej; jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, - na trasie K. – G. – poza [...], który jest najdroższym przewoźnikiem – usługę przewozu osób świadczy firma PKP; zwrot zatem kosztów dojazdu można rozliczyć według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie K.-G., zgodnie z regulacjami zawartymi w Decyzji, a nie tylko regulacjami powszechnie obowiązującymi; z dniem natomiast przedłożenia do rozliczenia biletów, potwierdzających faktycznie poniesione koszty, zwrot kosztów przejazdu będzie naliczany według udokumentowanych wydatków. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu, uznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, w cenie biletu miesięcznego środkiem komunikacji publicznej [...]. W uzasadnieniu Funkcjonariusz wskazał, że wnioskiem z 15 stycznia 2024 r. zwrócił się o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (D. gmina K.) do miejsca pełnienia służby w G., środkami komunikacji publicznej [...]; do podania dołączył oświadczenie w celu określenia wymogów zawartych w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, określające sposób, trasę i czas dojazdu, a także informację w sprawie cen biletów na danej trasie u danych przewoźników realizujących połączenie, tj. [...] – na trasie D., gmina K. – z miejsca zamieszkania do miejscowości przesiadania w K., a następnie [...] – z miejscowości przesiadania do miejsca pełnienia służby w G.; wskazał ponadto na droższy środek transportu ([...]), jako połączenie dla niego najdogodniejsze i jedyne, które umożliwia mu dojazd i powrót z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby zgodnie z planowanym grafikiem służby; przywołał wydany w jego sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r., sygn. II SA/Wa 584/23 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zwrócił uwagę na § 2 pkt 18 Decyzji, przewidujący możliwość wykazania droższego środka transportu przy jednoczesnym dołączeniu uzasadnienia. W kierowanym do Funkcjonariusza piśmie z 16 stycznia 2024 r. pominięto przesłankę odległości najbliższego przystanku, oparto się jedynie na technicznym sposobie naliczania zwrotu w przypadku nie przedłożenia biletu miesięcznego; przytoczono § 2 Decyzji, wskazując, że zwrot powinien być naliczany według cen najtańszego środka transportu. Uzyskana odpowiedź opiera się jedynie na wysokości kosztów dojazdów, pomija bowiem ustawową przesłankę – odległość przystanku od miejsca zamieszkania. W przepisach brak obowiązku przedstawienia biletów, potwierdzających poniesione koszty. Wskazano jedynie na taką możliwość w celu określenia technicznego ich rozliczenia. Uzależnianie wyrażenia zgody na droższy środek transportu, realizujący transport publiczny z miejscowości pobliskiej z najbliższego przystanku od okazania biletu miesięcznego, stanowi naruszenie przepisów prawa, gdyż wskazane w § 2 Decyzji możliwości stanowią jedynie techniczny sposób naliczania zwrotu. Przedkładanie wysokości ceny biletów przewoźników ponad ustawowe przesłanki wynikające z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, stanowi naruszenie ogólnie stosowanych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał, że sprawa dotycząca zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w drodze aktu (niebędącego decyzją lub postanowieniem) o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Z tych względów wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. II SA/Wa 584/23 (dostępny w CBOSA) wskazał, że wypłata funkcjonariuszowi określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa zwrotu tych kosztów przybiera postać aktu z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego, wobec czego wniosek organu administracji o odrzuceniu skargi obejmującej dany akt, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w tej sprawie związany jest oceną prawną, wyrażoną w uprzednim, prawomocnym wyroku. Przywołując przepisy art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, w uprzednim orzeczeniu wskazano, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Organ nie zakwestionował stwierdzenia Funkcjonariusza dotyczącego "dogodności" wybranego połączenia (realizowanego przez przewoźników [...] oraz [...]). Stwierdził natomiast, że nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, ponieważ połączenie to nie jest najtańszym połączeniem na tej trasie. Z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, by zwrot kosztów dojazdu przysługiwał za najtańszy środek transportu, dlatego nie było podstaw do odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby we wskazanej przez Funkcjonariusza wysokości. Funkcjonariusz właściwie umotywował wybór połączenia, wskazując, że najdogodniejszym dla niego – tak z uwagi na godziny pełnionej służby jak i umiejscowienie przystanków – jest przejazd komunikacją realizowaną przez przewoźników [...] oraz [...]. W konsekwencji uchylono wydany w sprawie Funkcjonariusza akt, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zalecono organowi uwzględnienie powyższych uwag. Organ był zatem związany dokonaną powyżej wykładnią przepisów prawa materialnego, regulujących zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Nie uwzględnił tego jednak i niezasadnie – ponownie – nie wyraził Funkcjonariuszowi zgody na pokrycie kosztów przejazdu droższym środkiem komunikacji publicznej, bez przedłożenia do rozliczenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu. Organ winien był uwzględnić przesłankę dogodności dojazdu, występowanie której przesądzono w uprzednio wydanym wyroku i z tej perspektywy rozstrzygnąć w sprawie Funkcjonariusza. Powtórnie jednak nie wyraził zgody w danym przedmiocie a swojego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w sposób określony wydanym uprzednio w sprawie Funkcjonariusza wyrokiem. W konsekwencji Sąd przyjął za zasadne orzec z uwzględnieniem uprawnienia z art. 146 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając obowiązek organu do zwrotu kosztów dojazdu za przejazd do miejsca pełnienia służby, wedle przesądzonych uprzednim prawomocnym wyrokiem zasad. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 146 § 1 ustawy procesowej, uchylono zaskarżony akt. W pkt 2 sentencji uznano na zasadzie art. 146 § 2 tej ustawy.