II SA/Wa 2604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o utracie przez A. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2011 r. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pismem z dnia [...] maja 2011 r., A. B. skierowała do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W dniu [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek strony do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zainteresowana wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], nie zaś decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 61a w związku z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W wyniku wniesionego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie faktem jest, że wniosek A. B. dotyczył tylko decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. Niemniej jednak, z uwagi na to, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta W., konieczne jest również rozstrzygnięcie o ważności decyzji organu II instancji. W ocenie Ministra, wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. powinien również skutkować wszczęciem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., gdyż dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji dałoby możliwość kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu I instancji. Organ wskazał również, że w dniu [...] maja 2011 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], a zatem w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, z urzędu bada istnienie przesłanek nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie A. B. zarzuciła naruszenie art. 35, art. 61 § 3, art. 61a, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126 oraz art. 157 § 1 pkt 1 kpa. Podniosła, że przedmiotem jej wniosku o stwierdzenie nieważności była wyłącznie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], nie zaś – jak błędnie przyjął organ – decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Ponadto skarżąca wskazała, że jej wniosek z dnia [...] marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do właściwego organu ponad miesiąc wcześniej, aniżeli złożyła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] marca 2011 r., ponieważ prawidłowo przedmiotem postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie objęto zarówno decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], jak również utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nie ma bowiem samodzielnego bytu prawnego – pozostaje w obrocie prawnym dlatego, że utrzymał ją w mocy organ odwoławczy (Wojewoda [...]) i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności bez wzruszenia decyzji odwoławczej, stąd należało prowadzić postępowanie nadzorcze w odniesieniu także do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., zaś właściwym organem był w sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej, któremu w dniu [...] maja 2011 r. Wojewoda przekazał żądanie skarżącej. Przechodząc z kolei do dalszych rozważań, należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007). Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej błędnie ocenił skutek, jaki wywołało wniesienie przez A. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], którą to decyzję skarżąca starała się jednocześnie wyeliminować z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 kpa. W realiach rozpoznawanej sprawy, fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego powinien był skutkować zawieszeniem przez organ, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie zaś odmową wszczęcia takiego postępowania. Wszczęcie postępowania sądowego, w którym sąd z urzędu bada, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami nieważności, nie powoduje – jak błędnie uznał organ – utraty prawa przez stronę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wydanie przez sąd administracyjny prawomocnego orzeczenia stanowi bowiem zagadnienie wstępne, w rozumieniu powołanego przepisu, i do momentu jego wydania postępowanie administracyjne powinno być zawieszone (z uwagi na zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji ostatecznych), ale jego prowadzenie w żadnym razie nie jest niedopuszczalne. Wprawdzie rację ma skarżąca, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, to postępowanie sądowe, a nie administracyjne, podlega zawieszeniu. Należy jednak zauważyć, że Minister Pracy i Polityki Społecznej pierwotny wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. (wraz z pismami go precyzującymi) otrzymał dopiero w dniu [...] maja 2011 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy to organ, a nie Sąd, winien był zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie mieć jednak na uwadze fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1303/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.