II SA/Wa 2609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Ewa Marcinkowska, Protokolant Łukasz Mazur, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wł. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji [...], na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 września 2010 r. obniżył W. D. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. o kwotę [...] zł oraz nadał mu, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności. Powodem podjętego rozstrzygnięcia był fakt nierealizowania przez policjanta przydzielonych mu zadań, wynikający z długotrwałego przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania policjanta, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu podał, że dodatek służbowy przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, a nie z tytułu mianowania na określone stanowisko. Stwierdził również, że długotrwała przerwa w pełnieniu służby (125 dni), a tym samym nierealizowanie żadnych zadań i czynności służbowych, daje podstawę do obniżenia dodatku służbowego, stosownie do dokonanej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. We wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego rozkazu nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., W. D. podniósł, że powyższe decyzje pozostają w sprzeczności z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1875/10). Powołał się ponadto na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, z którego wynika, iż obniżanie dodatków służbowych policjantom przebywającym za zwolnieniach lekarskich stanowi rażące naruszenie prawa. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności wymienionych rozkazów personalnych. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., ustanawiającym zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ich wzruszenie może nastąpić tylko wyjątkowo, w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost wskazanych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w przypadku wystąpienia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., na które powołuje się policjant, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powołując się na przepis art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43. poz. 277, ze zm.) oraz § 9 ust. 2 i ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Długotrwałe zaś ich niewykonywanie stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. W przypadku W. D. nieobecność w służbie z powodu choroby wyniosła łącznie ponad 150 dni, co miało wpływ na ocenę wywiązywania się przez niego z zadań i czynności służbowych. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Oczywistym jest zatem, jego zdaniem, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni, uzasadniające niższą ocenę wywiązywania się z obowiązków, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Komendant Główny Policji zwrócił ponadto uwagę na uznaniowy charakter dodatku służbowego, jak również na okoliczność, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] wywołuje określony skutek na przyszłość, nie jest więc decyzją obniżającą dodatek służbowy za okres choroby. Organ stwierdził też, że przedmiotowe rozkazy nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. D. ponownie wskazał, że przepis art. 121 ustawy o Policji jest przepisem szczególnym, który w ust. 1 jasno precyzuje, iż w razie choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, a więc zachowuje prawo do dodatku służbowego. Jest to przepis stanowiący gwarancję niezmienności wysokości uposażenia w czasie choroby funkcjonariusza. Zmiany, o których mowa w tym przepisie, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych czy pozostawanie bez przydziału służbowego. Taki też pogląd prezentują, jego zdaniem, sądy administracyjne, unieważniając wcześniejsze rozkazy personalne i decyzje. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał swoją argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, dokonywana przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, stanowi samodzielną przesłankę obniżenia bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Natomiast stwierdzenie w opinii służbowej niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych jest podstawą obniżenia lub nawet cofnięcia dodatku w oparciu o przepis § 8 ust. 8 pkt 2, czy też § 9 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia. Organ nie zgodził się z poglądem policjanta, iż przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie pozwala na dokonanie w czasie choroby zmian na niekorzyść funkcjonariusza, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie. Zwrócił też uwagę, że uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza, iż policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ podniósł, że rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji [...] mieści się w granicach przyznanych mu kompetencji i jest odzwierciedleniem oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia[...] sierpnia 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] i rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2010 r. [...] Komendanta Policji [...], którym zarzucił naruszenie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 8 ust. 5 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że omawiane rozporządzenie odnosi się do oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków i ich realizacji, a nie do oceny braku realizacji obowiązków z powodu choroby. Ponownie wskazał na treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jako przepisu gwarantującego policjantowi niezmienność wysokości uposażenia w czasie choroby. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną oraz prawną zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Ustanowiona w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych, ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Dlatego ich wzruszenie może wyjątkowo nastąpić, poprzez uchylenie lub zmianę, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania, tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Policji, wydana w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2010 r. [...] Komendanta Policji [...], posiadających przymiot ostateczności, dotyczących obniżenia dodatku służbowego z powodu przebywania W. D. na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii wystąpienia wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., przesłanek nieważności. Nie jest nią natomiast rozpatrywania kwestii merytorycznych w sprawie. Jak przyjmuje się bowiem powszechnie w orzecznictwie, postępowanie administracyjne w sprawie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996, nr 18, poz. 258). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych rozkazów personalnych powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazał, że pozostają one w sprzeczności z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43. poz. 277, ze zm.), mającym charakter ochronny. Zgodnie z jego treścią, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Nie jest trafne stanowisko organów Policji, że powyższy przepis nie stanowi przeszkody do zastosowania § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" i obniżenia policjantowi, który nie pełni służby z powodu choroby, dodatku służbowego. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że szczególne przypadki, określone w § 9 ust. 5 rozporządzenia, uzasadniające obniżenie policjantowi dodatku służbowego, dotyczą innych zdarzeń niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10, Lex nr 990210). Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że naruszenie przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez obniżenie dodatku służbowego w sytuacji przebywania policjanta na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a co za tym idzie nierealizowanie zadań i czynności służbowych, nie stanowi kwalifikowanej wady skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji obniżającej dodatek. Rażące naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma bowiem miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, który jest jasny i klarowny oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Trzeba zauważyć przy tym, że w judykaturze podkreśla się, iż przy kwalifikowaniu naruszenia jako rażące nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Wspomniany przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji może budzić wątpliwości interpretacyjne, stąd też mając na względzie poglądy orzecznictwa, nie sposób uznać, by rozkazy personalne, obniżające skarżącemu dodatek służbowy, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie występuje również druga z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. brak podstawy prawnej decyzji. Przyjmuje się bowiem powszechnie w literaturze, jak zasadnie wskazał organ, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2003, wyd. 5, s. 717). Powołane przez organy Policji przepisy rozporządzenia (§ 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2), w ocenie Sądu, stanowią podstawę prawną do orzekania w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Zgodzić się należy z Komendantem Głównym Policji, że w sprawie nie występuje również żadna z pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. . Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.