II SA/Wa 2620/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Ewa Marcinkowska, Protokolant Łukasz Mazur, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w G., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), aktem z dnia [...] listopada 2009 r. mianował R. K. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. W odwołaniu z dnia 9 grudnia 2009 r. od powyższej decyzji (aktu mianowania) R. K. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci: a) rażącego naruszenia w szczególności zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...], b) rażącego naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2. naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez mianowanie odwołującego na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozstrzyganiu należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. Badając zasadność żądania odwołującego dotyczącego mianowania na stopień w korpusie [...] Służby Celnej organ doszedł do przekonania, że w stosunku do niego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż w tej dacie R. K. zajmował stanowisko starszego [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Zgodnie zaś z przepisem art. 223 ust. 5 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Szef Służby Celnej stwierdził, że mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest zatem związany mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że nie kwestionuje faktu zajmowania przez funkcjonariusza w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże nie zgodził się z jego argumentacją, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście ustawy w życie. Zwrócił uwagę na okoliczność, iż powołany przepis art. 223 ustawy umiejscowiony zastał w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jego regulacją objęte są wyłącznie takie sytuacje, które mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań, a znajduje to potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Ponadto w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, zatem ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą. Nie chodziło bowiem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223, generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający pozycji w hierarchii stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2, wiązało się z awansowaniem. Organ zwrócił uwagę, że na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, mogłoby dojść do wypaczenia sensu tej regulacji, np. w stosunku do funkcjonariusza, który pozbawiony został, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, stanowiska kierowniczego wskutek orzeczenia kary dyscyplinarnej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe lub zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych. Z powyższych względów, w ocenie Szefa Służby Celnej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami odwołującego, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie [...] nastąpiło w oparciu o interpretacje Szefa S.C. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: naruszenia art. 32 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadnie równości wobec prawa i zasadzie zakazu dyskryminacji oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywatela od organów państwa, zawartej w art. 8 k.p.a., przez wydanie decyzji legalizującej, w sprawach mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, odmienne traktowanie funkcjonariuszy w oparciu o ten sam, jednakowo brzmiący, przepis prawny, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnoszący się do okresu pełnienia funkcji kierowniczych przed dniem wejścia w życie ustawy, naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadnie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, a także art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, przez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne interpretacje Szefa Służby Celnej, naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu z pominięciem stopnia służbowego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu wskazał w szczególności, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników jako wykonujący obowiązki lub pełniący obowiązki [...] w okresie od 14 kwietnia 2008 r. do 8 stycznia 2009 r. Ponadto powołał się na staż pracy i doświadczenie w administracji celnej oraz wyższe wykształcenie. Skarżący podniósł, że pojęcie "przed dniem wyjścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie, bowiem orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie nie pozostawia wątpliwości. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wyjścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący zwrócił ponadto uwagę na wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII PA 24/11, w którym Sąd odwołał się do literalnej wykładni przepisu art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Podał, że takich prawomocnych wyroków, korzystnych dla funkcjonariuszy, zapadło już kilka, natomiast inni, w tym skarżący, którzy chcąc uniknąć drogi sądowej dochodzenia roszczeń i ufali w sprawiedliwość organu w postępowaniu administracyjnym, zostali pokrzywdzeni zapadłymi w tych postępowaniach rozstrzygnięciami. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Na podstawie przepisu art. 223 ust. 1 nowej ustawy, na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia jej w życie mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszowi stopni w poszczególnych korpusach został uregulowany przepisem art. 223 ust. 2-6. Stosownie do wskazanego przepisu, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu, precyzyjnie określonego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska albo pełnionych obowiązków. Ponadto nową ustawą wprowadzono m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowano je w określone korpusy, tj.: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej: ustalono ponadto w ramach korpusów poszczególne, nowe stopnie służbowe wymienione w art. 115 ustawy. Mając na względzie powyższe przepisy, Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją (aktem mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r., mianował R. K. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej, podając jako podstawę prawną mianowania art. 223 ust. 1 i ust. 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej. Nie powołał natomiast w podstawie prawnej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy wobec faktu, iż bezpośrednio przed dniem wejścia w życie nowej ustawy R. K. nie zajmował stanowiska oraz nie pełnił funkcji, o których mowa w tym przepisie. Za nietrafny Sąd uznał w związku z tym zarzut skarżącego, że w sprawie niniejszej organy naruszyły wskazany przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, powołany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Na jej gruncie można wywodzić bowiem, że chodzi zarówno o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (dzień wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W związku z tym, że wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca chciał m.in. uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym przepisie. Skoro zatem celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, a nie do funkcjonariuszy, którzy kiedykolwiek zajmowali takie stanowisko. W związku z tym, że skarżący bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, brak było podstaw do zastosowania przez organy powołanego wyżej przepisu. Przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej skarżący zajmował bowiem stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Niezasadny jest, w świetle powyższego, również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom skargi, został ustalony prawidłowo i organowi nie można zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Organ wskazał na okoliczność zajmowania przez skarżącego, w określonych okresach, stanowisk służbowych związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże zasadnie stwierdził, że nie miało to miejsca przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, w rozumieniu przedstawionym już wyżej. Twierdzenie o uchybieniu przez organ tym przepisom strona wywodzi w istocie z niezastosowania w sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Sąd za niezasadne uznał również zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 7 ustawy zasadniczej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprawie niniejszej organy nie naruszyły zasady praworządności. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, a nie pism Szefa Służby Celnej wskazywanych przez skarżącego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem przepis art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. (ust. 1 i 5) Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 (Lex nr 577806), od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Ochroną sądową nie został objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy. Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania R. K., wydany przez Dyrektora Izby Celnej w G., kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.