II SA/Wa 2624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. S., z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. W dniu 3 grudnia 2010 r. M. S. złożyła odwołanie od ww. decyzji, domagając się mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz SC6/066/28/09/2052PKP, a także rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dotyczącego zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zarzuciła ponadto organowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W odwołaniu podniosła, że w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. w okresie od września 2003 r. do maja 2009 r. pełniła służbę na stanowisku kierownika Referatu Elementów Kalkulacyjnych Urzędu Celnego w K. Wobec tego, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, obligatoryjne było mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych, na co wyraźnie wskazywała treść art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wskazał między innymi, iż w przypadku M. S. przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy M. S. w tej dacie zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Wobec tego, obowiązkiem organu było mianowanie odwołującej na określony stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ww. ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującą się stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych M. S. wynika bowiem, że w okresie od 1 września 2003 r. do 21 maja 2009 r. zajmowała stanowisko kierownika Referatu Elementów Kalkulacyjnych w Urzędzie Celnym w K. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia jednakże od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zaś takiego warunku odwołująca się nie spełnia. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej wskazał, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje, w ocenie organu, także wykładnia językowa tego przepisu. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 427/11 Organ wskazał jednocześnie, iż zaskarżony akt mianowania nie zawierał pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia, co mogło mieć wpływ na niekorzystne dla strony nieskorzystanie z tego środka. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W tej sytuacji strona może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na decyzję "nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. M. S. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła organowi: a) naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa; b) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr SC4/033/5/09/FRD/15758SC, SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie SC/0681/293/09/16499, jak również naruszenie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne; c) naruszenie przepisu art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, d) naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W związku z powyższymi zarzutami, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji, wypłacenie na jej rzecz kwoty wynikającej z różnicy wynagrodzenia należnego z racji przysługującego stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż obowiązek uwzględnienia w jej przypadku przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. W przeszłości pełniła bowiem obowiązki na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, zatem mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być bowiem rozumiane, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub " w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżąca podkreśliła przy tym, iż zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222. Skarżąca zarzuciła, że Dyrektor Izby Celnej wydał akt mianowania bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez nią przed 31 października 2009 r. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Pominięcie przy wydaniu aktu mianowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę. Skarżąca zarzuciła jednocześnie organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., podkreślając, że przepis ten określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję - akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., rozstrzygnął natomiast sprawę tylko w zakresie określenia korpusu, nie wypowiedział się zaś co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Na poparcie swojego stanowiska odnośnie wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej skarżąca powołała się na wyrok Sądu Okręgowego w G. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, iż nie dysponuje dowodem doręczenia skarżącej aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto, zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił wprawdzie dowodu doręczenia M. S. decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. Z innych dokumentów, które znajdują się w aktach osobowych skarżącej, można jednak wywieść w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja ta została doręczona zainteresowanej w listopadzie 2009 r., a doręczenie to nastąpiło najprawdopodobniej w dniu jej wydania. M. S. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. złożyła natomiast dopiero 3 grudnia 2010 r., a zatem po upływie około roku od jej otrzymania. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż strona nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwoławczego nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie, nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu, rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] września 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie po uprzednim przywróceniu skarżącej, na jej wniosek - w trybie art. 58 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że M. S. takiego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie złożyła. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z faktu braku pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie można jednak wywodzić, jak sugeruje organ, że decyzja ta nie stała się ostateczną. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem brak taki nie może szkodzić stronie, jest nieuprawnione i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. ustanawia zaś z mocy prawa czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącej drogę do przywrócenia na jej wniosek terminu, który został uchybiony. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I ISK 1896/06, czy też postanowienie NSA z 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.