II SA/Wa 2629/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. T. na rozstrzygnięcie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej postanawia -odrzucić skargę- Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych przypadkach. Przedmiotem skargi R. T. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] września 2011 r. utrzymujące w mocy opinię służbową. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) funkcjonariusze tej formacji podlegają corocznemu opiniowaniu służbowemu. Funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania od wydanej o nim opinii służbowej do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią (art. 29 ust. 6 ustawy). W myśl ust. 8 powołanego artykułu, opinia służbowa wydana wskutek odwołania, w trybie określonym w ust. 6 i 7, jest ostateczna. Szczegółowe warunki i tryb opiniowania służbowego funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, zapoznawania się funkcjonariuszy z opinią służbową oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 80, poz. 729). W uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy ABW nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Sąd wyjaśnił, że pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Tymczasem opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Niewątpliwie może ona w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, gdyż w dalszym okresie czasu może wpływać na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Takie konsekwencje prawne nie są jednak bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postepowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter rozstrzygnięcia w sprawie opinii służbowej nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie cytowana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzyga zagadnienie prawne powstałe na gruncie przepisów dotyczących funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże wyrażona w niej ocena odnośnie charakteru opinii służbowej, z uwagi na analogiczne uregulowanie instytucji opiniowania funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skarga R. T. na rozstrzygnięcie Szefa Biura Ochrony Rządu utrzymujące w mocy opinię służbową jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu nie jest bowiem sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Charakter rozstrzygnięcia Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie opinii służbowej nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.