II SA/Wa 2634/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia zdolności do służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lipca 2019 r. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345 z późn. zm.), utrzymała w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowanie w sprawie ustalenia stanu zdrowia D. P. oraz ustalenia zdolności fizycznej j psychicznej funkcjonariusza do służby. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] lutego 2019 r. skierował D. P. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej j psychicznej funkcjonariusza do służby. W dniu [...] kwietnia 2019 r. [...]RKL przeprowadziła badanie przedmiotowe funkcjonariusza zobowiązując go do dostarczenia w terminie 2 tygodni dokumentacji medycznej: z leczenia psychiatrycznego z [...] i [...], z badań profilaktycznych, od lekarza pierwszego kontaktu oraz rtg kręgosłupa i rtg klatki piersiowej. W karcie podjętych czynności orzeczniczych zaznaczono, że w planie są jeszcze badania przez psychiatrę i pumunologa. D. P. w zakreślonym terminie nie dostarczył żądanej dokumentacji medycznej. W związku z powyższym [...]RKL pismem z dnia [...] maja 2019 r. ponownie wezwała ww. do zgłoszenia się ze zleconą dokumentacją medyczną zaznaczając, że w przypadku niestawienia się na badanie bez uzasadnionych przyczyn odstąpi od dalszego postępowania orzeczniczego. Następnie [...]RKL decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych umorzyła w całości postępowanie orzecznicze w sprawie D.P. W uzasadnieniu decyzji [...]RKL wyjaśniła, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadziła badanie ogólnolekarskie funkcjonariusza, zlecając mu dostarczenie niezbędnej dokumentacji medycznej, w tym obrazowej, w terminie 2 tygodniowym. Informację o konieczności dostarczenia dokumentacji funkcjonariusz potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu badania w karcie podjętych czynności orzeczniczych. D. P. nie zgłosił się bez podania przyczyny nieobecności w kolejnym, wyznaczonym po raz drugi przez Komisję 14-dniowym terminie, pomimo skutecznego powiadomienia - odbiór listu poleconego potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu [...] czerwca 2019 r., nie dostarczył również żądanej dokumentacji medycznej. Tymczasem komisje lekarskie dokonują oceny stanu zdrowia i wydają orzeczenie, zgodnie z art. 33 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy, niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej. W opisanej sytuacji, pod nieobecność zainteresowanego, bez wykonania stosownych badań i konsultacji specjalistycznych oraz bez aktualnej dokumentacji medycznej prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia zgodnie ze skierowaniem jest niemożliwe, a zatem postępowanie orzecznicze stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji [...]RKL D. P. wyjaśnił, że od [...] marca 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, o którym informował Komisję podczas badania ogólnolekarskiego w dniu [...] kwietnia 2019 r. Stwierdził, że z uwagi na stan zdrowia, w początkowej fazie leczenia był zdecydowany opuścić szeregi Policji, stąd też zlekceważył obowiązek przedłożenia dokumentacji medycznej i stawienia się na wezwanie komisji lekarskiej. Nadto skierowanie na komisję lekarską potraktował jako element nękania i próbę usunięcia ze służby w Policji. Dalej, bardzo obszernie opisał przebieg swojej służby ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji, które miały negatywny wpływ na jego zdrowie. CKL, w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję [...]RKL. W uzasadnieniu decyzji CKL stwierdziła, że czynności podjęte przez [...]RKL były zgodne z prawem, a stwierdzenie, że postępowanie orzecznicze stało się bezprzedmiotowe i zakończyło się umorzeniem w całości postępowania jest zgodne z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.P. zarzucił decyzji CKL naruszenie: – art. 38 ust. 3 oraz art. 38 ust. 2 (zdanie ostatnie) ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez jego nie zastosowanie w sprawie; – art. 41 ust. 2 pkt 7a ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że jego niestawiennictwo na drugim terminie badania przez [...]RKL miało charakter nieusprawiedliwiony; – art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji umorzenie postępowania w sytuacji, gdy możliwe było jego kontynuowanie, względnie wydanie orzeczenia, mimo niezłożenia żądanej przez [...]RKL dokumentacji medycznej. W związku z powyższym zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Wniósł również o dopuszczenie dowodu z dokumentacji medycznej załączonej do skargi na okoliczność, że: – w okresie postępowania, którego dotyczy skarga, przebywał na zwolnieniu lekarskim, – przyczyn, dla których przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz zastosowanych metod leczenia, – czasookresu stosowania leków psychoaktywnych w związku z leczeniem oraz wpływu tych leków na możliwość podejmowania przez niego decyzji i kierowania swoim postępowaniem; – okoliczność ukończenia leczenia i odzyskania w pełni zdrowia. W uzasadnieniu decyzji skarżący zarzucił, że zarówno CKL, jak i [...]RKL dokonały błędnej wykładni art. 105 § 1 K.p.a. przyjmując, że nie dostarczenie dokumentacji medycznej oraz nieusprawiedliwiona nieobecność na drugim terminie badania uzasadnia stwierdzenie stanu bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie skarżącego postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie odpadł żaden z elementów sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. Okoliczność, że nie stawił się na drugi termin wyznaczony przez [...]RKL w żaden sposób nie oznacza, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej. Taki stan nie oznacza też, że przestała istnieć strona postępowania. Zaznaczył, że stawił się na pierwszy termin wskazany przez [...]RKL i poddał wszelkim badaniom przeprowadzonym przez tę Komisję. Dokonując tego badania Komisja jako organ składający się z lekarzy specjalistów miała więc możliwość zweryfikowania jego stanu zdrowia oraz miała możliwość ustalenia jego zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Jeżeli zaś Komisja uznała, że wyniki przeprowadzonych przez nią badań mogą okazać się niewystarczające, to mogła w trybie art. 38 ust. 2 zdanie drugie ustawy wystąpić do podmiotu kierującego o dostarczenie dokumentów w terminie 14 dni. Tego jednak [...]RKL nie uczyniła. Nadto skarżący podkreślił, że informował [...]RKL o tym, że od [...] marca 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z trwającym leczeniem psychiatrycznym, z uwagi na zaburzenia depresyjne i lękowe. [...]RKL posiadała więc wiedzę, że oprócz niego, również podmiot kierujący ma informację o przyczynie jego nieobecności w pracy oraz dysponuje co najmniej zwolnieniami lekarskimi z pracy, z których wynikał rodzaj stwierdzonej choroby i przyczyna utrzymującego się zwolnienia z pracy. Skarżący wyjaśnił, że działanie przyjmowanego leku psychoaktywnego utrudniało mu podjęcie właściwej i racjonalnej decyzji w sprawie stawiennictwa na drugi termin badania oraz co do przedstawienia dokumentacji medycznej. Obawiał się również negatywnego wpływu leku na zdolność kierowania samochodem w celu dotarcia na drugie posiedzenie Komisji. Zarzucił, że zarówno [...]RKL, jak również CKL nie przeprowadziły żadnej analizy dotyczącej przyczyn jego niestawiennictwa na drugi termin badania oraz przyczyn nie złożenia dokumentacji medycznej, nie ustaliły też możliwego wpływu kuracji lekiem psychoaktywnym na możliwość podejmowania przez niego racjonalnych decyzji. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków dowodowych skarżącego jako bezzasadnych. W uzasadnieniu CKL poniosła, że skarżący w odwołaniu wprost wskazał, że jego działanie, czyli brak przedłożenia dokumentacji medycznej oraz niestawiennictwo na wezwanie komisji lekarskiej, było celowe i przemyślane. Podkreślono, że [...]RKL dwukrotnie wzywała skarżącego do złożenia dokumentacji medycznej z dotychczasowego leczenia oraz wyników konsultacji specjalistycznych wykonanych na zlecenie [...]RKL. CKL wyjaśniła też, że komisja lekarska nie ma obowiązku wzywania organu kierującego do przesłania dokumentacji medycznej orzekanego, ponieważ czynność ta spoczywa przede wszystkim na orzekanym. CKL wskazała nadto, że do wyłącznej kompetencji komisji lekarskiej należy uznanie (zakwalifikowanie) orzekanego do określonej kategorii zdolności do służby. Rozstrzygnięcie musi zostać postawione na podstawie dokumentacji medycznej zebranej w sprawie, konsultacji specjalistycznych oraz badania przedmiotowego. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej D. P. do służby, wobec braku niezbędnej dokumentacji medycznej, w tym wyników badań specjalistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia organów administracji podlegają uchyleniu, czy też stwierdzeniu ich nieważności. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznychw świetle wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na ma mocy art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony, która wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skierowaniem wystawionym przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] do [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej w podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu ustalenia stanu zdrowia D. P. oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej tego funkcjonariusza do służby. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345 z późn. zm.) stanowi, że rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Zgodnie natomiast z art. 38 ww. ustawy rejonowa komisja lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej (ust. 1). Jeżeli do wydania orzeczenia są niezbędne dodatkowe dokumenty, rejonowa komisja lekarska pisemnie wzywa osobę badaną do ich dostarczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 2 ). W takim przypadku rejonowa komisja lekarska może wystąpić także do podmiotu kierującego do komisji lekarskiej o dostarczenie tych dokumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia. Po upływie terminu wyznaczonego do dostarczenia niezbędnych dodatkowych dokumentów, o których mowa w ust. 2, lub też w przypadku odmowy osoby badanej poddania się obserwacji w podmiocie leczniczym, rejonowa komisja lekarska może wydać orzeczenie na podstawie posiadanych dokumentów i oceny stanu zdrowia osoby badanej (ust. 3). W niniejszej sprawie [...]RKL uznała, że postępowanie orzecznicze stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż orzekany nie dostarczył żądanej przez Komisję dokumentacji medycznej, jak również nie stawił się na wyznaczony kolejny termin badania. W ocenie Sądu stanowisko [...]RKL, co do bezprzedmiotowości postępowania orzeczniczego z tej przyczyny jest nieprawidłowe. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2019 r. [...]RKL przeprowadziła badanie przedmiotowe funkcjonariusza zobowiązując go do dostarczenia w terminie 2 tygodni dodatkowej dokumentacji medycznej. W karcie podjętych czynności orzeczniczych zaznaczono ponadto, że w planie są jeszcze badania przez psychiatrę i pulmonologa. W sytuacji gdy, orzekany nie dostarczył żądanej przez Komisję dokumentacji medycznej, jak również nie stawił się na wyznaczony kolejny termin badania to MRKL, zgodnie z art. 38 ust. 3 ww. ustawy, mogła wydać orzeczenie na podstawie posiadanych dokumentów i oceny stanu zdrowia osoby badanej. Mogła też wystąpić do podmiotu kierującego do komisji lekarskiej o dostarczenie posiadanej przez ten podmiot dokumentacji lekarskiej dotyczącej stanu zdrowia orzekanego. Ponadto, w świetle art. 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów, mogła zwrócić się do właściwej jednostki medycyny pracy o udostępnienie dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia funkcjonariusza. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły natomiast żadne przyczyny, które czyniłyby postępowanie orzecznicze wszczęte na podstawie skierowania Komendanta Powiatowy Policji w [...] bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania tj. sprawa administracyjna, która mogła być załatwiona orzeczeniem komisji lekarskiej oraz istniała strona tego postępowania. [...]RKL zobowiązana był zatem rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty. W tej sytuacji, umarzając postępowanie, komisje lekarskie w sposób nieprawidłowy zastosowały art. 105 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie orzecznicze dotyczące D. P., zainicjowane skierowaniem Komendanta Powiatowego Policji w [...], nie stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznając ponownie sprawę [...]RKL winna zatem wydać orzeczenie merytoryczne w sprawie na podstawie posiadanych dokumentów i oceny stanu zdrowia osoby badanej. Sąd zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami tego postępowania i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kierując się tymi wskazówkami Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w skardze dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.