II SA/Wa 264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi K.M. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., 2) określa, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył K. M. z dniem 15 października 2010 r. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki, tj. o kwotę 117 zł miesięcznie oraz nadał mu na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że policjant od 1 września 2010 r. przebywa na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim, w związku z czym nie realizuje opisanych w karcie opisu stanowiska pracy obowiązków, które wykonują za niego inni funkcjonariusze Komendy [...] Policji [...]. W zaistniałej sytuacji otrzymywana przez wymienionego kwota dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Obniżenie dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki jest zatem zgodne z dyspozycją § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano rozkazowi, jak stwierdził organ, z uwagi na interes społeczny, tożsamy z interesem służby przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty dodatku służbowego do wymogów obligowanych przepisami prawa. W odwołaniu od powyższego rozkazu K. M. zarzucił mu naruszenie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez niewskazanie, iż zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający obniżenie dodatku służbowego oraz art. 108 § 1 k.p.a. [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W uzasadnieniu wskazał, że analiza § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym ten dodatek jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ podniósł również, że policjant przebywał na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim łącznie 44 dni, w tym czasie nie realizował obowiązków i zadań służbowych, które wykonywali za niego inni policjanci. Niewątpliwie przerwa w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego w kontekście treści art. 121 ustawy o Policji. Odnosząc się do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że należało go nadać z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się koniecznością niezwłocznego obniżenia dodatku służbowego policjantowi, który nie wykonuje zadań służbowych. Ponadto nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacanie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym i interesem służby. W skardze na powyższy rozkaz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. wniósł o stwierdzenie jego nieważności oraz stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił: naruszenie prawa materialnego tj.: art. 32 i art. 36 ustawy o Policji w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawach załatwianych na podstawie uznania administracyjnego organy administracji publicznej mają swobodę w podejmowaniu decyzji, art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne zastosowanie § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a nadto niedoinformowanie go o przygotowywaniu oceny lub opinii dotyczącej wykonywania obowiązków służbowych, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Ponadto odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 104 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (ust. 3). Z kolei art. 104 ust. 6 stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu min, powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z treścią § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie natomiast do przepisu § 8 ust. 5 pkt 2, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Powyższe przepisy stanowiły podstawę prawną do obniżenia K. M. – [...], dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, z uwagi na przebywanie od 1 września 2010 r. do 14 października 2010 r., tj. przez 44 dni na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a tym samym nierealizowanie przez niego zadań i czynności służbowych. Należy jednak zauważyć, że ustawa o Policji w przepisie art. 121 ust. 1 stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przepis powyższy ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w wymienionych w nim sytuacjach, przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia. Samo zaś niezrealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w tym przepisie. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawia policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Jednakże ww. minister nie skorzystał do chwili obecnej z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie i mogłyby być ewentualnie podstawą jednie do ograniczenia w całości lub w części niektórych dodatków do uposażenia, a nie ich obniżenia. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozkaz personalny obniżający skarżącemu dodatek służbowy, została wydana z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co podniósł skarżący. Trafny jest również zarzut bezzasadnego nadania rozkazowi organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 108 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jak z powyższego wynika, rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy co pociąga za sobą obowiązek jego wyczerpującego uzasadnienia. Ponadto powołując się na przesłankę "innego interesu społecznego", organ zobowiązany jest przy jej konkretyzacji do wnikliwości z uwagi na konieczność poszanowania uprawnień stron. Jednocześnie w doktrynie podnosi się, że nie ma trwałej i stałej definicji interesu społecznego, a treść tego pojęcia trzeba ustalać w każdym przypadku z osobna. Trzeba wreszcie podkreślić, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane wykładni ścieśniającej. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano w sposób wystarczający, by wystąpił interes społeczny wymagający natychmiastowego wykonania rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego, gdyż za taki nie sposób uznać ochrony budżetu Policji. Nie sposób natomiast zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, w szczególności z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Rozpoznawana sprawa dotyczyła bowiem obniżenia dodatku służbowego policjanta w razie choroby, zaś postępowanie dowodowe sprowadza się do wykazania, że z powodu choroby policjant nie realizuje obowiązków służbowych, która to okoliczność jest bezsporna. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 32 i art. 36 ustawy o Policji w związku z art. 7 k.p.a. Pierwszy z nich ma bowiem charakter kompetencyjny, zaś drugi reguluje kwestie przenoszenia i delegowania policjantów. Powyższe przepisy nie były w niniejszej sprawie stosowane, a nadto nie mogły mieć w niej zastosowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.