II SA/Wa 2648/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez B.K. (dalej "skarżąca") postanowieniem z [...] września 2019 r. (nr [...]), Komendant Główny Policji (dalej "organ", "KGP"), działając na podstawie art. 268a oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Komendanta [...] Policji w [...] (dalej: "[...]") z [...] lipca 2019 r. (l.dz. [...]). Z akt sprawy wynikało, że B.K. została zwolniona ze służby w Policji. Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżąca wniosła o zapłatę, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie należności w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, a w przypadku odmowy wypłaty wnioskowanej należności, o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia, a także zgłosiła szereg wniosków procesowych. W uzasadnieniu wniosku przywołała poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2019 r. Komendant [...] Policji w [...], poinformował skarżącą, że na dzień sporządzenia pisma nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Wskazał na brak podstaw prawnych do realizacji wniosku. B.K., uznając pismo [...] w [...] z [...] lipca 2019 r. za decyzję administracyjną, pismem z [...] sierpnia 2019 r., zatytułowanym "odwołanie" wystąpiła do Komendanta Głównego Policji o przyznanie świadczenia w granicach wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 114 § 1 pkt. 2) i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, poprzez odmowę ekwiwalentu pieniężnego za 131 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. W uzasadnieniu wskazała, że pismo [...] w [...] z [...] lipca 2019 r. jest decyzją, albowiem stanowi akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. W tych ustaleniach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie Komendanta Głównego Policji stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez B.K. odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, na treść art. 107 § 1 k.p.a. zawierającego katalog wymogów formalnych, jakimi obwarowane są decyzje administracje. Następnie wskazał, że pomimo posiadanych wad, decyzji, która została doręczona stronie przysługuje domniemanie prawidłowości, pod warunkiem, że spełnia ona minimum wymogów konstytutywnych umożliwiających zakwalifikowanie jej do kategorii aktów administracyjnych. W przeciwnym wypadku nie można bowiem mówić o akcie administracyjnym. W ocenie organu, pismo Zastępcy Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Wskazując na charakteryzującą decyzje administracyjne podwójną konkretność, wyjaśnił, że decyzja musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, jak i w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Następnie w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że "brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku (...)" złożonego przez skarżącą. Jak stwierdził Komendant z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Ponadto powołując się na zapisaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania, wyjaśnił, że dla stron postępowania musi być jasne, że ma ona do czynienia z decyzją administracyjną, a nie wyłącznie z pismem informującym o tym, co wynika z przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Podsumowując organ uznał, że stan faktyczny niniejszej sprawy uniemożliwia rozpatrzenie odwołania, bowiem nie odnosi się ono do kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji. Pismem z [...] października 2019 r., B.K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji, zaskarżając je w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów oraz zarzucając mu naruszenie art. 134 i nast. k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania od pisma – decyzji Zastępcy Komendanta [...] Policji w [...] z [...] lipca 2019 r. (l.dz. [...]). W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz powołała szereg wyroków sądów administracyjnych w sprawach stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie zawierając poza tym merytorycznego stanowiska w sprawie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest ostateczne postanowienie Komendanta Głównego Policji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W świetle bowiem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r. (nr [...]) nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w istocie ma rację wywodząc, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże zwrócenia uwagi wymaga okoliczność, że [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. uznanym przez skarżącą za decyzję administracyjną, jedynie poinformował wnioskodawczynię o obowiązującym stanie prawnym, co wyraża się wprost poprzez użycie w treści tego pisma następującego zwrotu: "informuję, że na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu." Dalsza część tego pisma wskazująca na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. Chrościelewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 1981 r., (sygn. akt. SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91), oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt. SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169) przyjął m.in. że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nie zawiera nawet minimum dopuszczalnych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącej. Nie sposób odczytać z jego treści czy intencją Komendanta [...] Policji było umorzenie postępowania, odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu, czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. nie zostało w ogóle zakończone. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez pełnomocnika strony skarżącej poglądu wyrażonego w szeregu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, należy zauważyć, że uwadze pełnomocnika umknęła istotna różnica pomiędzy cytowanymi orzeczeniami, a niniejszą sprawą. W cytowanym w skardze orzeczeniu pełnomocnik pominął fragment mający istotne znaczenie dla sprawy, w którym Sąd wskazał, iż "pismo organu pierwszej instancji informujące stronę o negatywnym rozpatrzeniu raportu jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata (...) wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, określa jego prawo do dodatkowego urlopu, a także uzasadnienie i – co ważne – podpis piastuna organu (za: Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gl 600/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tą różnicą jest okoliczność, że w prezentowanym powyżej stanie faktycznym, pismo organu I instancji stanowiące istotę sporu dotyczy innej kwestii – prawa do dodatkowego urlopu, a nie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a przede wszystkim negatywnie rozpatruje raport strony skarżącej. Tymczasem w niniejszej sprawie, Komendant [...] Policji w [...] w piśmie z [...] lipca 2019 r. nie rozstrzygnął merytorycznie wniosku skarżącej, na co wskazuje zawarte w treści tego pisma sformułowanie, że: "powyższe nie oznacza odmowy wypłaty świadczenia a jedynie informuje o aktualnym stanie prawnym", co stanowi rzeczywistą emanację woli organu Policji. Następnie organ ten poinformował skarżącą, że po wejściu w życie nowych przepisów, będzie zobligowane do podjęcia działań niezbędnych do naliczenia i wypłaty należności, co jednoznacznie wskazuje, jak już zostało to powiedziane wcześniej, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone. Wobec czego nie sposób przypisywać, niejako "na siłę", pismu informacyjnemu, wydanemu w toku postępowania, cech zarezerwowanych dla aktu administracyjnego kończącego postępowanie, skoro sam organ je prowadzący uznaje, że nie zostało ono zakończone. Należy zwrócić także uwagę, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył bowiem NSA w powołanym wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy. Oznacza to, że w przypadku skarżącej właściwy w jej sprawie organ Policji zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż stanowisko Komendanta [...] Policji w istocie odzwierciedla obowiązujący stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Zarówno na dzień sporządzenia pisma informacyjnego tj. [...] lipca 2019 r. jak również do dnia rozpoznania sprawy, ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, jak wspomniano powyżej, że pismo informacyjne rozstrzyga co do istoty postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) za słuszne i prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.