II SA/Wa 265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia żołnierza zawodowego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15 C 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z [...] września 2010 r. w części dotyczącej określenia grupy uposażenia 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] września 2010 r. nr [...] (pkt 13), wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 37 ust.2 i ust. 5 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699) G.W. (dalej jako skarżący) został wyznaczony na stanowisko służbowe [...], stopień etatowy: [...], U: 15C, WK: 25, na okres kadencji od [...] października 2010 r. do [...] czerwca 2013 r. [...] października 2010 r. skarżący, kwestionując przyznaną mu grupę uposażenia, wniósł w tej części odwołanie od powyższego rozkazu personalnego do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Zarzucił rażące naruszenie art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65), polegające na niezastosowaniu tych norm i przyznaniu grupy uposażenia niższej, niż przysługująca na stanowisku głównego specjalisty lub innym równorzędnym stanowisku. Wniósł o uchylenie zaskarżonej części rozkazu i przyznanie grupy uposażenia na poziomie równorzędnym głównego specjalisty tj. U:16A. Uzasadniając postawione zarzuty podkreślił, iż stanowisko głównego specjalisty w strukturze Sił Zbrojnych istnieje i zostało zaszeregowane do stopnia etatowego [...] oraz do grupy uposażenia 16A. Przyznany skarżącemu zaskarżonym rozkazem personalnym stopień etatowy [...] i grupa uposażenia 15C zostały zaszeregowane do stanowiska starszego specjalisty. Okoliczność ta, zestawiona z treścią art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, wskazuje w ocenie skarżącego, że jego uposażenie nie kształtuje się na poziomie uposażenia głównego specjalisty. Tym samym w myśl zaskarżonego rozkazu radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, uposażony jak starszy specjalista, nie jest uposażony jak główny specjalista. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej przyznanej grupy uposażenia U:15C. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że rozpatrując kwestię uposażenia radców prawnych – żołnierzy zawodowych, należy mieć na względzie, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych na poszczególnych stanowiskach służbowych jest ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na podstawie grupy uposażenia wskazanej w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, jakim jest etat jednostki wojskowej. Dlatego też, określenia wysokości uposażenia zasadniczego można dokonać w oparciu o zapisy w etacie jednostki wojskowej, wskazując na wysokość uposażenia zasadniczego dla stanowisk służbowych w nim występujących. Zgodnie z etatem [...], stanowisko służbowe [...] zostało zaszeregowane do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia 15C. Organ podkreślił, że w strukturze organizacyjnej tej jednostki wojskowej nie występują stanowiska służbowe głównych specjalistów. Stanowiska te zastrzeżone są dla poziomu dowodzenia Siłami Zbrojnymi i występują w rodzajach dowództw Sił Zbrojnych, Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych i Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych. Strukturę stanowisk służbowych przewidzianych dla żołnierzy zawodowych w Siłach Zbrojnych regulują wewnętrzne źródła prawa, które mają charakter autonomiczny. W ocenie organu przyznanie skarżącemu uposażenia wyższego od grupy U:15C byłoby niezgodne z tymi przepisami oraz etatem 2 KZ. Podsumowując, organ podkreślił, że przyznane skarżącemu uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C nie jest sprzeczne z postanowieniami zawartymi w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] grudnia 2010 r. G.W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, poprzez błędną wykładnię, a w następstwie tego niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez przyznanie żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko radcy prawnego uposażenia zasadniczego według stanowiska starszego specjalisty, zamiast przyznania uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:16A odpowiadającego stanowisku głównego specjalisty, a także przepisu art. 75 ustawy o radcach prawnych poprzez błędną wykładnię, a w następstwie niezastosowanie tego przepisu, co miało wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego w części dotyczącej rozstrzygnięcia o grupie należnego uposażenia U:15C oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący, podtrzymując dotychczasowe argumenty, podkreślił, że rozkazem Dowódcy Wojsk Lądowych został wyznaczony na stanowisko o specjalności wojskowej radca prawny, na co wskazuje jednoznacznie oznaczenie specjalności wojskowej [...]. W ocenie skarżącego organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu. W swoich rozważaniach organ zamknął się tylko i wyłącznie na wykładni art. 78 ust.1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wewnętrznych źródłach prawa określających wysokość uposażenia, pomijając zupełnie wskazówki odwołania. Skarżący zauważył, że jego poprzednikowi na stanowisku, które obecnie zajmuje, przyznano grupę uposażenia głównego specjalisty i odwołał się do ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego, a uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. Dla uposażenia nie ma przy tym znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej i na jakim poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący podkreślił gwarancyjny charakter przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Odnosząc się do twierdzeń organu skarżący wskazał, że o ile zaszeregowanie konkretnego stopnia etatowego z grupą uposażenia do określonego stanowiska specjalistycznego jest zabiegiem wewnętrznym, to w przypadku żołnierza zawodowego, będącego radcą prawnym, zabieg ten musi odbywać się z poszanowaniem regulacji określonych w przepisach art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych. Przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu uposażenia w wysokości niższej, niż przysługująca na stanowisku głównego specjalisty, świadczy, w ocenie skarżącego, o naruszeniu powyższych przepisów, które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że zasady jakie ustalił w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny powinny znaleźć zastosowanie jedynie tam, gdzie w Siłach Zbrojnych istnieje stanowisko głównego specjalisty. W jednostkach bojowych stanowisko - uposażenie radcy prawnego oficera winno być adekwatne do zakresu prowadzonej obsługi prawnej, jak też odpowiedzialności i obciążenia czynnościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszonistancyjnej w części dotyczącej uposażenia, jednakże Sąd stwierdził kwalifikowane naruszenie prawa w tym zakresie, które skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji w odpowiedniej do zakresu zaskarżenia części. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu I instancji w przedmiocie uposażenia dotknięta jest tą samą kwalifikowaną wadą, jaką wykazuje decyzja organu II instancji. Toteż, stosując powyższy przepis, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji, z tym że decyzję organu odwoławczego w całości, a decyzję pierwszoinstancyjną w zaskarżonej części. Należy bowiem podkreślić, że w wyroku z 25 września 2009 r. (sygn. akt I OSK1493/08, publ. LEX nr 595165) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyznanie radcy prawnemu, będącemu żołnierzem zawodowym, uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty (grupa uposażenia 16A), świadczy o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim dotyczy przyznania uposażenia zasadniczego w stawce niższej, niż przewidziana dla grupy uposażenia 16A. Stosownie do treści art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Z uwagi na fakt, iż sprawa niniejsza dotyczy radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, konieczne jest także przywołanie treści art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Z artykułu 75 ustawy o radcach prawnych wynika, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich, będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej (co oznacza żołnierzy zawodowych), funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy pragmatyczne. Przepis art. 78 ust. 1 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestie stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. Nr 50, poz. 487 ze zm.). Pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. Analiza art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych przeprowadzona w kontekście sytuacji skarżącego, prowadzi do wniosku, że radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego. Skoro do wszystkich żołnierzy zawodowych stosuje się te same przepisy pragmatyczne, to dla uposażenia nie ma znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej, i na którym poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. Istotne natomiast jest, że uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie neguje, że stanowisko głównego specjalisty funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Jest ono normowane przepisami wewnętrznymi. Stanowi zatem wewnętrzne źródło prawa, regulujące strukturę stanowisk służbowych, przewidzianych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej w sprawie określenia grup uposażenia, przyznana oficerowi grupa uposażenia 15C przypisana została do stopnia etatowego [...]. O ile w przypadku skarżącego grupa uposażenia 15C odpowiada posiadanemu przez niego stopniowi etatowemu [...], to jednak nie odpowiada ona grupie uposażenia 16A, do której zostało zaszeregowane stanowisko służbowe głównego specjalisty w Siłach Zbrojnych. Jak słusznie podniósł skarżący regulacja zawarta w przepisie 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych ma charakter gwarancyjny. Ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Między innymi dlatego w przepisie tym jest mowa o "jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego". W przypadku struktury wielozakładowej, oznaczać to będzie konieczność obowiązywania w każdej jednostce tych samych reguł i zasad kwalifikowania stanowisk oraz wynagradzania, co ma bezpośrednie zastosowanie także do struktur Sił Zbrojnych RP, gdzie w każdej jednostce wojskowej, pełniący w niej służbę radca prawny – żołnierz zawodowy, niezależnie od poziomu dowodzenia, powinien mieć to samo uposażenie, odpowiadające wymogom art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Brzmienie powyższego przepisu odnosić należy do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jeżeli w danej jednostce organizacyjnej nie przewidziano stanowiska głównego specjalisty, wówczas wynagrodzenie radcy prawnego, zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami ustawy o radcach prawnych, winno odpowiadać wynagrodzeniu przewidzianemu na stanowisku równorzędnym, czyli na najwyższym specjalistycznym stanowisku w istniejącej strukturze. W instytucjach i podmiotach prawa publicznego zasadniczo mocą przepisów powszechnie obowiązujących normuje się strukturę zatrudnienia, ale także w wielu przypadkach, w których brak takich przepisów, funkcjonują również wewnętrzne uregulowania w zakresie szczegółowej struktury stanowisk służbowych, czego dowodem jest wspomniana wewnętrzna struktura występująca w Siłach Zbrojnych RP. Błędnym jest zatem stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego porównania stanowisk można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w [...] w K., a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych, występujących w Siłach Zbrojnych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1494/08 "skoro przepis art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pełni funkcję gwarancyjną, to konsekwencją tego jest zapewnienie wszystkim radcom prawnym, pełniącym służbę w Siłach Zbrojnych, uposażeń na tym samym poziomie, odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty. Na każdym szczeblu dowodzenia obowiązują przecież te same przepisy w zakresie uposażenia i dowódcy wszystkich jednostek wojskowych zobowiązani są do ich stosowania względem podległych im żołnierzy. Nie ma znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje czy też nie na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie. Gdyby stanowiska takiego wewnętrzne przepisy nie przewidywały, wówczas konieczne byłoby odniesienie się do równorzędnego stanowiska służbowego". Pierwszeństwo w stosowaniu ustawy o radcach prawnych względem wojskowej ustawy pragmatycznej powoduje, iż nie można skutecznie odmówić przyznania radcy prawnemu uposażenia na poziomie wynikającym z ustawy o radcach prawnych, powołując się na zaszeregowanie stanowiska służbowego do odpowiedniego stopnia etatowego. O ile zaszeregowanie konkretnego stopnia etatowego z grupą uposażenia do określonego stanowiska specjalistycznego jest zabiegiem wewnętrznym, to jednak w przypadku żołnierza zawodowego, będącego radcą prawnym, zabieg ten musi odbywać się z poszanowaniem regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych. Przyznanie radcy prawnemu – żołnierzowi zawodowemu, uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, które należy kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 1494/08, publ. LEX nr 595166). Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy zobowiązane będą do wydania decyzji w przedmiocie uposażenia z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność.