II SA/Wa 2655/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] października 2004r. nr [...]; 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] października 2004r. [...] M. W. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] o wydanie, w trybie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaświadczenia o treści polegającej na stwierdzeniu, że za służbę w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 2003r. przysługuje mu 26 dni urlopu wypoczynkowego oraz 8 dni urlopu z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby. Podał, że będąc funkcjonariuszem ABW nieprzerwanie od [...] czerwca 2002r., co zostało przez organ potwierdzone, ma prawo do corocznego urlopu bez żadnych dodatkowych uwarunkowań. Działający z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Dyrektor Delegatury ABW w [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), postanowieniem z dnia [...] października 2004r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 217 Kpa. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z powyższych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia będzie zgodne z prawem. Organ stwierdził, że okres od dnia [...] stycznia 2003r. do [...] grudnia 2003r. nie może być uwzględniony przy ustalaniu prawa do urlopu [...] M. W., bowiem w tym czasie funkcjonariusz pozostawał w stosunku służbowym nie wykonując jednak czynności służbowych. Skoro więc nie pełnił on służby w sposób czynny, to urlop wypoczynkowy mu nie przysługuje. Z tego powodu brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zwrócił uwagę, że odmowa wydania zaświadczenia, o które wnosił, pozbawia go prawa do urlopu wypoczynkowego za 2003r.. Wskazał na dowody, które, w jego ocenie, potwierdzają, że urlop taki mu przysługuje. Uznał za niedopuszczalne tworzenie dodatkowych (pozaustawowych) warunków przyznawania urlopu, sprzecznych z ustawą o ABW i AW. Ponownie wniósł o wydanie zaświadczenia zgodnego z treścią żądania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 144 Kpa., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ dokonał ponownej analizy sytuacji prawnej skarżącego w aspekcie urlopu wypoczynkowego za rok 2003 i powtórzył argumentację zaprezentowaną w I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] M. W. wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie postanowień lub alternatywnie o ich uchylenie, zarzucając im rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, Szef ABW odmawiając wydania zaświadczenia o przysługującym mu urlopie wypoczynkowym za rok 2003 pozbawił go prawa do urlopu za ten okres i naruszył przepis art. 95 ust. 1 ustawy o ABW i AW, czym wyczerpał dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie i w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaświadczenie, jak wynika z treści art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), można zdefiniować jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określa art. 217 § 2 Kpa. i jako jedną z nich przewiduje w pkt 1 nakazanie wydania go przez przepis prawa, a w pkt 2 wykazanie przez osobę ubiegającą się o nie interesu prawnego w jego wydaniu. Spełnienie tego wymogu obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych, jak wynika z art. 218 § 1 Kpa.. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 Kpa.). Omówione wyżej przepisy wskazują, iż odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kpa.. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego słusznie zauważa, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 Kpa. a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy, i że w każdej z wymienionych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia będzie zgodne z prawem. Jednakże dalsza część uzasadnienia wyraźnie odbiega od treści powyższego stwierdzenia, co implikuje twierdzenie, że organ w istocie sam sobie przeczy. Jeśli bowiem na podstawie posiadanych dokumentów (np. akt personalnych) nie można zaświadczyć o okoliczności, której potwierdzenia skarżący się domaga, to w świetle tego, co zostało przedstawione wcześniej, winien wydać postanowienie odmowne z argumentacją o braku w posiadanej dokumentacji dowodów, które mogłyby potwierdzać ową okoliczność. Tymczasem Szef ABW nie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia z powodu braku dokumentacji potwierdzającej fakt nabycia przez niego prawa do urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni i 8 dni urlopu dodatkowego za rok 2003, lecz odmówił, ponieważ, jak podał, okres od dnia [...] stycznia 2003r. do [...] grudnia 2003r. nie mógł być uwzględniony przy ustalaniu prawa do urlopu z uwagi na to, iż [...] M. W., będąc w 2003r. funkcjonariuszem ABW, nie wykonywał czynności służbowych. Urlop wypoczynkowy ze swej istoty służy, zdaniem organu, regeneracji sił, a wobec tego, że skarżący nie pełnił służby, nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego i w konsekwencji brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej. Abstrahując zupełnie w tym miejscu od tego, że organ w kwestii urlopu wypoczynkowego [...] M. W. prezentuje co do zasady błędne stanowisko, należy przede wszystkim zauważyć, że takie uzasadnienie postanowienia odmownego w sposób zasadniczy odbiega od samej istoty odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Jak bowiem stwierdzono już wyżej, odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się o nie nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kpa.. Zatem gdy w dokumentacji prowadzonej przez organ brak było dowodów mogących potwierdzać żądanie zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia, to obowiązkiem organu było jedynie poinformowanie skarżącego, w uzasadnieniu postanowienia, o nieposiadaniu takowych dokumentów. W sytuacji gdy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści i, tak, jak w niniejszej sprawie, uzasadniając swe stanowisko, odmowę tłumaczy brakiem podstaw do nabycia określonych uprawnień (prawa do 26 dni urlopu wypoczynkowego za rok 2003 i urlopu wypoczynkowego w wymiarze 8 dni dodatkowych), trudno przyjąć, że działa zgodnie z procedurą zaświadczeniową. Nieprawidłową bowiem jest odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, w uzasadnieniu której organ rozstrzyga o uprawnieniach osoby, choćby związanych z treścią żądanego przez nią zaświadczenia. Przyjąć zatem należało, że wydane w sprawie postanowienia (zarówno wydane w I, jak i w II instancji) zawierają oczywiście błędne uzasadnienia (uzasadnienie stanowi integralną część każdego rozstrzygnięcia) i jako wadliwe podlegają uchyleniu. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego, ale jednak postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to służy tylko potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Tryb zaświadczeniowy nie może natomiast służyć rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że treść zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne może budzić wątpliwości co do tego, czy skarżący w istocie wnosił o wydanie zaświadczenia o przysługującym mu urlopie wypoczynkowym za rok 2003, czy też jego wniosek był próbą weryfikowania stanowiska organu co do tego, że taki urlop za 2003r. w ogóle mu nie przysługuje. Szef ABW mógł i powinien (również na tym etapie postępowania) wystąpić do skarżącego, jako osoby wnoszącej o wydanie zaświadczenia żądanej treści, celem ustalenia jego rzeczywistych intencji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.