II SA/Wa 2655/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Jacek Fronczyk, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Izby Celnej w K. aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. mianował E. W., na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 4, ust. 7 i ust. 10 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. W odwołaniu z dnia 19 listopada 2010 r. od powyższej decyzji (aktu mianowania) E. W. zarzuciła jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne interpretacje Szefa Służby Celnej, b) art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym wniosła o: 1. przywrócenie terminu na złożenie odwołania ze względu na brak pouczenia w akcie mianowania, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie odwołującej do korpusu oficerów młodszych oraz określenie stopnia służbowego w tym korpusie przez przyjęte kryteria punktowe mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w poszczególnych korpusach, ewentualnie, 3. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu wskazała w szczególności, że w latach 1995 – 2006 zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, natomiast akt mianowania nie odwołuje się w najmniejszym stopniu do art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej regulującego takie sytuacje. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu podał, że uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223, podlega kontroli sądowadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim mianowanie dotyczy określenia korpusu służbowego. Stanowisko to podzielił w swoich wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjnego. Organ wskazał, że w przypadku odwołujęcej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał określone w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że w tej dacie zainteresowana zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stąd też zasadnie Dyrektor Izby Celnej w K. mianował funkcjonariuszkę na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej nie zgodził się z argumentacją, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Zwrócił uwagę na jego umiejscowienie w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co świadczy, że reguluje on wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Odwołał się również do charakteru przepisów przejściowych, określonych w "Zasadach techniki prawodawczej" oraz wykładni językowej przedmiotowego przepisu. Jednocześnie organ podniósł, mając na uwadze złożony przez odwołującą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że przedmiotowy akt mianowania nie zawierał pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten będzie miał zastosowanie również w sytuacji braku pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu nie doszło więc do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. zarzuciła jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadnie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, przez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne interpretacje i polecenie Szefa Służby Celnej, naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, a z pominięciem rozstrzygnięcia w zakresie stopnia służbowego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi z powołaniem się na poglądy doktryny oraz orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w zarzutach skargi. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie powyższego, ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, Lex nr 48735 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja (akt mianowania) dotycząca E. W., wydana przez Dyrektora Izby Celnej w K. w dniu [...] listopada 2009 r., została funkcjonariuszce doręczona, a sam fakt jej doręczenia nie był przez nią kwestionowany. Zatem od daty doręczenia aktu mianowania rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia od niego odwołania do Szefa Służby Celnej. Brak odwołania spowodował natomiast, że stał się od ostateczny. E. W. odwołanie od decyzji o mianowaniu wniosła w dniu 19 listopada 2010 r. a więc po upływie bez mała roku od jego wydania i doręczenia. Mając świadomość, że uchybiła terminowi do jego wniesienia, w odwołaniu powyższym zawarła prośbę o jego przywrócenie. Tymczasem Szef Służby Celnej, pomimo wniesienia odwołania z uchybieniem terminu i wniosku strony o jego przywrócenie, rozpatrzył odwołanie oraz wydał zaskarżoną decyzję, pomijając prośbę o przywrócenie terminu. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 129 § 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał więc weryfikacji w zwykłym postępowaniu decyzji ostatecznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpoznania w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Od rozstrzygnięcia tej wstępnej kwestii zależą bowiem dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem, o jakim mowa w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Gd 312/94, niepubl.). Bez znaczenia dla przyjęcia przez Sąd, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, pozostaje okoliczność braku pouczenia strony o sposobie i terminie zaskarżenia aktu mianowania. Okoliczność powyższa mogłaby mieć znaczenie jedynie przy badaniu przez organ przesłanek przywrócenia uchybionego terminu. Mylny jest przy tym pogląd Szefa Służby Celnej, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Brak pouczenia strony o środkach zaskarżenia nie ma bowiem wpływu na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności. Wskazać należy, że nie ma podstaw do utożsamiania błędnego pouczenia z jego całkowitym brakiem, jak w niniejszej sprawie. Błędne pouczenie, o którym mowa w art. 112 k.p.a., to pouczenie wadliwe o przysługującym środku odwoławczym, przejawiające się np. w tym, że organ poucza stronę o prawie do odwołania, kiedy przysługuje jej zażalenie, czy też poucza stronę, że odwołanie wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji, zamiast w terminie czternastu dni. Tylko tak rozumiane błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Oznacza to, że w sytuacji wadliwego wskazania przez organ terminu do wniesienia środka odwoławczego, strona może skutecznie wnieść ten środek w terminie określonym w pouczeniu bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dopiero po upływie błędnie wskazanego terminu, rozstrzygnięcie staje się w takim przypadku ostateczne. Przyjęcie bowiem dopuszczalności stosowania art. 112 k.p.a. do sytuacji braku pouczenia o środkach odwoławczych, powodowałoby, w ocenie Sądu, że strona mogłaby w każdym dowolnym terminie skutecznie wnieść środek odwoławczy, a decyzja niezawierająca takiego pouczenia nie mogłaby uzyskać przymiotu ostateczności. To zaś powodowałoby brak pewności obrotu prawnego, a co za tym idzie stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Wskazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność determinującą treść rozstrzygnięcia Sądu, który w tej sytuacji nie mógł jej poddać kontroli merytorycznej oraz ustosunkować się do zarzutów i wniosków skargi. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności winien zbadać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie, w zależności od wyniku powyższego, bądź wydać decyzję merytoryczną, bądź też stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 pierwszej z powołanych ustaw.