II SA/Wa 2662/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant Asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania żądanej treści zaświadczenia oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania I. L. zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. I. L., wystąpił w dniu [...] maja 2011 r. do Szefa Biura Ochrony Rządu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wysokość uposażenia do celów emerytalnych. W odpowiedzi na powyższe organ w dniu [...] maja 2011 r. wydał zaświadczenie zawierające informacje o należnym uposażeniu i nagrodzie rocznej na ostatnio zajmowanym stanowisku w styczniu 2009 r.: • w części "B" - uposażenie zasadnicze wg stopnia – [...] zł; uposażenie zasadnicze wg stanowiska dla [...] grupy zaszeregowania – [...] zł; inne dodatki o charakterze stałym - dodatek specjalny [...] uposażenia zasadniczego wg stanowiska – [...] zł, co daje razem kwotę [...] zł. • w części "C" należna nagroda roczna - 0.00 zł. W odpowiedzi na powyższe strona w dniu [...] czerwca 2011 r. wystąpiła do Szefa BOR z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym określeniu w zaświadczeniu wysokości należnego świadczenia, poprzez nieuwzględnienie należnej nagrody rocznej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] czerwca 2008 r. I. L. otrzymał nagrodę roczną w kwocie [...] zł, a w związku z tym nagroda ta powinna zostać uwzględniona w części "C" otrzymanego zaświadczenia. Brak tego elementu stanowi naruszenie prawa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Szef BOR odmówił wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia, stanowiącego podstawę wymiaru emerytury policyjnej, z uwzględnieniem nagrody rocznej z 2008 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia I. L., w którym strona zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wniosła o jego zmianę. Minister Spraw Wewnętrznych w postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji stwierdził, że z przepisów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych oraz zapomóg dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 21, poz. 198 z późn. zm.) wynika, że funkcjonariusz zwolniony ze służby do końca maja danego roku kalendarzowego nabywa prawo do nagrody rocznej proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy pełnienia służby. Organ stwierdził, że skoro zwolnionemu ze służby w Biurze Ochrony Rządu z dniem [...] stycznia 2009 r. I. L. nie przyznano za rok 2009 nagrody rocznej, bowiem nie przesłużył w roku zwolnienia pełnego miesiąca, to zasadnie Szef BOR odmówił stronie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Wskazał również, że za całkowicie nieuzasadnione należało uznać stanowisko strony, jakoby w zaświadczeniu miała być wykazana nagroda roczna, którą strona otrzymała w roku 2008, to jest roku poprzedzającym zwolnienie ze służby. Organ podkreślił, że zaświadczenie o wysokości uposażenia i nagrody rocznej dla celów emerytalnych zawierać powinno informacje bieżące w odniesieniu do daty zakończenia stosunku służbowego, to jest wysługę na dzień zwolnienia, ostatnio otrzymane uposażenie i bieżącą (to znaczy należną za rok w którym nastąpiło zwolnienie ze służby) nagrodę roczną. Oczekiwanie przez stronę wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych, zawierającego informacje o nagrodzie rocznej z roku poprzedzającego rok zwolnienia ze służby, w ocenie organu jest niedopuszczalne, bowiem stałoby w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, a przez to naruszało art. 218 kpa. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi I. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego, Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie należy wliczyć do podstawy świadczenia emerytalnego należnego byłemu funkcjonariuszowi Biura Ochrony Rządu nagrody rocznej przysługującej mu na ostatnio zajmowanym stanowisku, gdy odszedł on ze służby w styczniu, a tym samym nie przepracował w danym roku żadnego pełnego miesiąca. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga I. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosić się więc będzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też oceny, czy te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające określone w art. 218 kpa ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wysokość uposażenia do celów emerytalnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wykazał on swój ważny interes w ubieganiu się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, przejawiający się w posiadaniu zaświadczenia potwierdzającego dla celów emerytalnych status funkcjonariusza w chwili zwolnienia ze służby, obejmujący należne uposażenie i nagrodę roczną. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Przedmiotem sporu jest natomiast możliwość wydania zaświadczenia potwierdzającego wysokość uposażenia do celów emerytalnych, w którym znajdzie się informacja o przyznanej nagrodzie rocznej w 2008 r., a więc w roku poprzedzającym zwolnienie skarżącego ze służby. W ocenie Sądu stanowisko organu o braku podstawy prawnej do wydania zaświadczenia takiej treści jest prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaświadczenie, jak wskazano powyżej, jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie może ono zatem zawierać informacji, które są sprzeczne z określonym stanem prawnym. Natomiast wydanie zaświadczenia w żądanej przez skarżącego formie byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych oraz zapomóg dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 21, poz. 198 z późn. zm.), określającymi czym jest nagroda roczna, a także w jaki sposób, komu i na jakich zasadach jest przyznawana. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Przez uposażenie należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 3 cytowanej ustawy, uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym i nagrodą roczną, należne funkcjonariuszowi stosownie do przepisów o uposażeniu i nagrodach funkcjonariuszy. W odniesieniu do nagrody rocznej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2004 r. w § 2 pkt 1 wskazuje, że nagrodę roczną przyznaje się za okres roku kalendarzowego, w którym jest wypłacana, z zastrzeżeniem § 3 ust. 2. Nagrodę roczną w wysokości proporcjonalnej do liczby miesięcy służby w danym roku kalendarzowym przyznaje się również funkcjonariuszowi, który do końca maja danego roku kalendarzowego został zwolniony ze służby. Nagrodę roczną wypłaca się w dniu zwolnienia funkcjonariusza, przyjmując za podstawę jej obliczenia uposażenie należne funkcjonariuszowi za ostatni miesiąc pełnienia służby (pkt 4 § 3 cytowanego rozporządzenia). Strony zgodne są do co faktu, że skarżący został zwolniony ze służby w styczniu 2009 r., a zatem nagrody rocznej za ten okres, stosownie do cytowanych powyżej przepisów, nie otrzymał. Dlatego też nie było możliwości wydania zaświadczenia o należnym uposażeniu i nagrodzie rocznej na ostatnio zajmowanym stanowisku w styczniu 2009 r. obejmującym taką nagrodę roczną, ponieważ skarżący jej nie otrzymał. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że nagroda roczna jest świadczeniem przyznawanym na zasadach automatyzmu. Warunkiem pozyskania nagrody rocznej jest pełnienie przez funkcjonariusza nienagannej służby, natomiast okoliczności uprawniające do przyznania nagrody są każdorazowo rozpatrywane przez organ w dacie przyznawania nagrody rocznej, to jest w roku kalendarzowym, w którym nagroda przysługuje (por. Nalaskowska Urszula, Komentarz do art. 101 ustawy o Biurze Ochrony Rządu [w:] Zeidler Kamil (red.), Lipski Jacek, Nalaskowska Urszula, Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz. Wyd. ABC, 2008, publ. LEX nr 34625). Zatem powyższe świadczenie nie zawsze jest przyznawane, ale tylko pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek. Dlatego też nie można uznać za prawidłowe twierdzenia skarżącego, że skoro nie otrzymał on nagrody rocznej w 2009 r. to dla celów emerytalnych winna być wykazana jako składnik uposażenia nagroda roczna za 2008 r. Przy takim bowiem założeniu do składników uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku można by zaliczać także inne świadczenia uzyskane przez skarżącego w całym okresie pozostawania na tym stanowisku. Sąd w pełni podziela też pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uchwale z dnia 1 września 2010 r. sygn. II UPZ 7/2010, co do rozumienia uposażenia należnego jako mieszczącego w sobie uposażenia zasadnicze, dodatki o charakterze stałym i nagrodę roczną. Należy jednak zauważyć, że stanowisko Sądu Najwyższego w żaden sposób nie neguje postępowania organu w niniejszej sprawie. Sąd nie wypowiada się bowiem co do sytuacji, w której skarżący w chwili zwolnienia ze służby nie nabył w danym roku prawa do nagrody rocznej. Reasumując w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, askarga I. L. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.