II SA/Wa 2668/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz I. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania K. L. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że przesłanki określone w wyżej cytowanym przepisie warunkujące możliwość przyznania świadczenia muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji rentowej organ ustalił, iż na przestrzeni 47 lat życia, wnioskodawca udokumentował 13 lat, 4 miesiące, [...] dni okresów składkowych i 8 miesięcy okresów nieskładkowych. W ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o przyznanie renty w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych –udowodniono jedynie 1 rok, 8 miesięcy i [...] dni tych okresów. W latach 1991-1994, 1994-1995, 1996-2000, 2000-2002, 2002-2008 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W wykazanych przerwach nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, oraz nie zostały stwierdzone żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ uznał, iż podejmowanie prac dorywczych, bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego było świadomym wyborem, rodzącym określone skutki prawne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, iż w niniejszym postępowaniu ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. K. L. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zaznaczył, że jako [...], podejmował liczne prace nie objęte żadnym ubezpieczeniem, ponieważ legalną pracę, bardzo trudno było znaleźć. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia. Wskazano, iż w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Pod pojęciem szczególnych okoliczności, należy rozumieć wyłącznie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Z akt sprawy wynika, iż w okresach od [...] września 1991 r. do [...] maja 1994 r., od [...] czerwca 1994 r. do [...] grudnia 1995 r., od [...] lipca 1996 r. do [...] stycznia 2000 r., od [...] lipca 2000 r. do [...] kwietnia 2002 r. oraz od [...] sierpnia 2002 r. do [...] listopada 2008 r. K. L. nie wykonywał zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zdaniem organu w powyższych okresach wymieniony, mógł kontynuować zatrudnienie bowiem nie występowały szczególne okoliczności to uniemożliwiające. W owym czasie nie była wobec wymienionego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. uznał stronę, za osobę trwale całkowicie niezdolną do pracy dopiero od dnia [...] czerwca 2010 r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje jedynie niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Natomiast łącznie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy K. L. na przestrzeni 48 lat życia wynosił 14 lat i [...] dni. Ponadto okres w którym pozostawał on poza ubezpieczeniem przypada w znacznej części w dziesięcioleciu przed dniem złożenia wniosku o rentę, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W przypadku wymienionego okres ten wynosi zaledwie 1 rok, 8 miesięcy i [...] dni. Uznano również, że świadomych życiowych wyborów jakim jest podejmowanie pracy bez ubezpieczenia nie można ujmować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wypracowanie odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w D. z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że w okresach od [...] listopada 1998 r. do [...] lutego 1999 r., od [...] stycznia 2001 r. do [...] kwietnia 2002 r. oraz od [...] sierpnia 2004 r. do [...] listopada 2004 r. wymieniony, zarejestrowany był jako osoba bezrobotna. Jednak okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi, ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. W związku z powyższym zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomimo, iż została spełniona przesłanka całkowitej niezdolności do pracy uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 w/w ustawy. Na powyższą decyzję K. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia prawa materialnego: art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego przez uznanie, iż nie spełnia on przesłanek niezbędnych do przyznania renty w trybie szczególnym. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Prezesa ZUS zawartą w obu decyzjach oraz wskazał, że spełnia przesłanki zawarte w art. 83 ustawy. W uzasadnieniu skargi podniósł ponadto, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r. został uznany za całkowicie i trwale niezdolnego do pracy i nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Wskazał na brak niezbędnych środków finansowych do utrzymania siebie i rodziny oraz że w chwili złożenia skargi, cała rodzina utrzymuje się z pensji żony skarżącego. Natomiast sam skarżący nie posiada żadnych dochodów ani jakichkolwiek świadczeń. Skarżący zaznaczył, iż ma na utrzymaniu dwójkę uczących się dzieci i nie jest w stanie zabezpieczyć ich minimalnych potrzeb. Wyjaśnił, również, iż przyczyną niedopełnienia niezbędnego okresu składkowego, był ciągle pogarszający się stan zdrowia. Podał, że długo leczył się na [...] powodującą drętwienie ciała i zaburzenie czucia. Będąc tak ciężko chorym, nie mógł podjąć normalnego zatrudnienia, gdyż żaden pracodawca nie chciał go zatrudnić. Z tego powodu pracował dorywczo "na czarno" lub na umowę zlecenie o ile w danym okresie pozwalał na to stan zdrowia. Jakakolwiek praca była potrzebna, aby zabezpieczyć byt rodziny. Na poparcie swych tez wymieniony wskazał Wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/2008 (LexPolonica nr 2448712), według którego szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobą nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Stąd też nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością. Zdaniem skarżącego przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy, jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż nie ma wątpliwości, iż skarżący jest obecnie osobą całkowicie niezdolną do pracy. Jednak niezdolnością do pracy istniejącą od 2010 r. nie można usprawiedliwiać przerw w ubezpieczeniu obejmujących większość okresu 1991-2008. Z samych pism skarżącego wynika, że braki w okresach składkowych nie wynikały ze stanu zdrowia, lecz świadomego, podejmowania prac bez ubezpieczenia. Skarżący obwiniając pracodawców o zatrudnianie bez umowy i ubezpieczenia, nie podał żadnych danych tych pracodawców oraz nie uprawdopodobnił, że faktycznie pracował jako pracownik etatowy, a jedynie z powodu nieuczciwości pracodawcy, okresy te, nie mogą zostać zaliczone do jego ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wspomniana ustawa, określa zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, czyli finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych. Artykuł 83 ust. 1 jest więc regulacją szczególną – pozwalającą na uzyskanie świadczenia, odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu, przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Z treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Punktem spornym pozostaje kwestia ustalenia, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez wnioskodawcę świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku, nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Ustawodawca, posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Brak podstawy do przyjęcia, iż art. 83 ustawy stwarza możliwość przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). K. L. na przestrzeni 48 lat życia udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat i [...] dni. W ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat, posiada jedynie 1 rok, 8 miesięcy i [...] dni. W okresie aktywności zawodowej wystąpiły liczne przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne, które stanowiły decydujący powód odmowy przyznania świadczenia. Powołanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego, czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy czy też nie. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Także fakt wykonywania prac dorywczych nie może być oceniany na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że decydując się na wykonywanie prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, skarżący powinien był liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Ponadto jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. II SA/Wa 1785/11, wykonywanie prac dorywczych, bez rejestracji jest wysoce naganne, albowiem pracujące w ten sposób osoby, nie tylko, że nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale także nieuiszczają stosownych podatków. Czerpią zatem zyski, z nierejestrowanej działalności, zatem, nie można takich osób traktować na równi z osobami, które w miarę swoich możliwości wypełniają obowiązki ubezpieczeniowe i podatkowe. W przedmiotowej sprawie osiągnięty staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie został usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. W myśl kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy – jest to okoliczność eliminująca K. L. z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. W skardze, skarżący podnosi, iż pogarszający się stan zdrowia uniemożliwił mu zatrudnienie i jednocześnie przyznaje, że w tym okresie, pracował dorywczo jako [...], bez ubezpieczenia. Tego rodzaju argumentacja nie może stanowić usprawiedliwienia, dla nie spełnienia warunków ustawowych, do uzyskania świadczenia w skutek szczególnych okoliczności. Pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacja materialnej, w jakiej znalazł się skarżący, Sąd nie może uznać jej za wystarczającą do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku. Przyznanie wynagrodzenia adwokatowi nastąpiło na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).