II SA/Wa 267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Po rozpoznaniu wniosku skarżącej S. S. (ur. [...] grudnia 1987 r.) z dnia [...] sierpnia 2017 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), odmówił przyznania dla wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 29 lat życia, udokumentowała tylko 3 lata i 1 miesiąc okresu składkowego, zaś pierwsze udowodnione objęcie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym nastąpiło w dniu [...] czerwca 2010 r., tj. w wieku 22 lat, a w latach 2013 – 2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Zatem w ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Natomiast przez pojęcie szczególnych okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Ponadto orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2013 r., została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy i wobec powyższego nie spełnia wymogu całkowitej niezdolności do pracy. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, przy czym nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wskazała, że do [...] czerwca 2013 r. miała przyznane na stałe świadczenie pielęgnacyjne na brata, lecz w związku ze zmianą kryteriów, odmówiono jej przyznawania powyższego świadczenia, co jest sprzeczne z Konstytucją RP. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu powołał się na argumentację w niej zawartą i na opisany powyżej stan faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca S. S. stwierdziła, że w każdym mieście inaczej wydaje się decyzje w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku i zaskarżona decyzja, jak i orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS, są niezgodne z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r., skarżąca S. S. podtrzymała swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka szczególnej okoliczności uniemożliwiającej spełnienia przez skarżącą warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Wszak miała ona udokumentowany łączny okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 3 lata oraz 1 miesiąc i – w ocenie Sądu – jest on nieadekwatny do jej wieku wynoszącego 29 lat. Tym bardziej owo stanowisko jest zasadne jeśli się zważy, że skarżąca rozpoczęła pracę dopiero w wieku 22 lat, a w latach 2013 – 2017 nie odprowadzała składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Wskazać w tym miejscu należy, że za szczególnych okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego, stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia, a które nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od powyższego skarżąca nie spełniła drugiej z przesłanek, to jest całkowitej niezdolności do pracy, bowiem orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2013 r. orzeczono wobec niej częściową tylko niezdolność do pracy. Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.