II SA/Wa 2673/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z (...) września 2019 r. nr (...) Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. W. (dalej: "skarżący") od pisma Komendanta [...] Policji (dalej: "K[...]P", "organ pierwszej instancji") z (...) grudnia 2018 r. (...) informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku skarżącego z (...) listopada 2018 r. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z (...) listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji W. (...) o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata (...) – (...) oraz wypłacenie mu na wskazany rachunek bankowy różnicy pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą mu w (...) r. Skarżący oświadczył, że pełnił służbę w Policji od (...) września 1990 r. do (...) stycznia 2017 r., a ostatnim miejscem jego służby była Komenda Rejonowa Policji W. (...). Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15 (opubl. 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102), który uznał za niezgodny z Konstytucją art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "u.p.") będący podstawą ustalenia i wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Do wniosku skarżący załączył świadectwo służby. Przy piśmie z (...) listopada 2018 r. Komendant Rejonowy Policji W. (...) przekazał wniosek skarżącego – według właściwości – do K[...]P. W piśmie z (...) grudnia 2018 r. nr (...) K[...]P (w odpowiedzi na ww. wniosek) poinformował skarżącego, że na obecną chwilę nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. W związku z tym brak jest ustawowych podstaw do realizacji wniosku skarżącego. Tożsame w treści pismo o nr (...)organ pierwszej instancji skierował do skarżącego w dniu (...) grudnia 2018 r. Pismem z (...) stycznia 2019 r. skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że ww. pismo K[...]P z (...) grudnia 2018 r. stanowi decyzję administracyjną. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 115a u.p., a także art. 7, art. 10 i art. 104 w związku z art. 107 k.p.a. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy (tj. ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego oraz wypłacenie mu wyrównania). W uzasadnieniu odwołania skarżący uznał pismo K[...]P z (...) grudnia 2018 r. za decyzję odmawiającą mu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Podkreślił, że pismo to posiada wszystkie elementarne cechy decyzji: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest błędne, co argumentował retroaktywnością i prospektywnością w aspekcie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powołanym na wstępie postanowieniem KGP stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji, wskazując na art. 107 § 1 k.p.a., stwierdził, że treść pisma K[...]P z (...) grudnia 2018 r. niewątpliwie nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, a także w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Zatem treść rozstrzygnięcia polega na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. W treści pisma z (...) grudnia 2018 r. (tak jak w piśmie z (...) grudnia 2018 r.) wskazano skarżącemu, że na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z czym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku. Z przedmiotowego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. W tym kontekście organ odwoławczy zaakcentował, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Dodał, iż sentencja decyzji jest podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych. Dlatego z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji, albo też czego adresatowi odmówiono przyznania. Ponadto zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) wymaga, aby dla strony postępowania było jasne, że ma do czynienia z decyzją administracyjną, czyli kategorycznym aktem organu, który kończy sprawę w danej instancji, a nie wyłącznie z pismem informującym o tym co wynika z mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Reasumując, KGP stwierdził, iż stan faktyczny niniejszej sprawy uniemożliwia mu rozpatrzenie odwołania skarżącego, bowiem odwołanie nie odnosi się do kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie KGP, skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania (prawa procesowego) mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 86 i art. 134 k.p.a. polegające w szczególności na: - nierozpoznaniu sprawy przez KGP w sposób wszechstronny i wyczerpujący, - niewłaściwej interpretacji zapisów oraz kwalifikacji pisma K[...]P z (...) grudnia 2018 r. nr (...), - pozbawieniu prawa do ochrony interesów skarżącego poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący polemizował ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaprezentowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie KGP z (...) września 2019 r. nie narusza prawa. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższa regulacja wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji, określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, obejmujący badanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (vide B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem zbadać, czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona, powoduje konieczność wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a., kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego, organy administracji publicznej muszą przeanalizować, czy zostały spełnione zarówno przesłanki natury podmiotowej, jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zalicza się brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynności prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Natomiast do przesłanek o charakterze przedmiotowym należą niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie. Z tym ostatnim przypadkiem mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie według art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, jednakże w piśmie z (...) grudnia 2018 r. (uznanym przez skarżącego za decyzję administracyjną) K[...]P jedynie powiadomił skarżącego o aktualnym stanie prawnym, wskazując: "informuję, iż na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu". Zdaniem Sądu, nie sposób powyższego pisma traktować jako odmowy wypłaty świadczenia. Ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem K[...]P wyjaśnia w nim aktualny stan prawny w aspekcie złożonego przez skarżącego wniosku, konkludując, iż brak jest podstaw prawnych do realizacji przedmiotowego wniosku. Stwierdzenie organu pierwszej instancji o braku podstaw prawnych do realizacji wniosku skarżącego nie może być utożsamiane z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (albo odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (vide W. Chrościelewski [red.], Z. Kmieciak [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyrokach z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81 (publ. ONSA 1981/2, poz. 91) oraz z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9, poz. 169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należą: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że pismo K[...]P z (...) grudnia 2018 r. (tak jak tożsame w treści pismo organu pierwszej instancji z (...) grudnia 2018 r.) nie posiada minimum dopuszczalnych w świetle judykatury elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Raz jeszcze podkreślić należy, iż omawiane pismo ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy, tj. sprawy skarżącego co do istoty, stosownie do art. 104 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z (...) listopada 2018 r. nie zostało w ogóle zakończone. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko KGP wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2591/01, publ. LEX nr 121906). W ww. orzeczeniu NSA wskazał, iż inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, wobec którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym - sądem pracy. Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze aktu administracyjnego. Tymczasem z treści pisma K[...]P z (...) grudnia 2018 r. nie sposób odczytać, czy intencją organu pierwszej instancji była odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu, umorzenie postępowania czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. Zarówno na dzień sporządzenia ww. pisma, jak również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ustawodawca nie wprowadził przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Zamieszczenie takiej informacji w omawianym piśmie organu pierwszej instancji nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z (...) listopada 2018 r., co z kolei implikuje zasadność podjętego przez KGP rozstrzygnięcia z (...) września 2019 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych, Sąd wyjaśnia skarżącemu, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi (co nie miało miejsca), taki wniosek nie zostałby zrealizowany. Otóż skarżący w rozpoznawanej sprawie (należącej do kategorii spraw ze stosunków służbowych) nie poniósł żadnych kosztów postępowania - był zwolniony od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt lit. d ww. ustawy oraz nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.