II SA/Wa 2677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (sprawozdawca), Janusz Walawski, Protokolant, starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Raportem z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], K. B. wniosła o nadanie jej stopnia młodszego aspiranta Policji w związku z posiadaniem przez nią stopnia młodszego chorążego Straży Granicznej, stosownie do treści art. 56 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. I Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] poinformował funkcjonariuszkę, że nie spełnia wymogów formalnych do mianowania na proponowany stopień służbowy. Podniósł, iż żaden z przypadków określonych w art. 56 ustawy o Policji jej nie dotyczy, bowiem w przypadku osób posiadających stopień służbowy z innej formacji niż wojsko, możliwe jest mianowanie ich na odpowiedni stopień policyjny tylko w przypadku przyjęcia do służby na podstawie art. 25a ust. 1 ustawy o Policji. K. B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożyła odwołanie od powyższego pisma (uznając je za decyzję) do Komendanta Głównego Policji, stwierdzając, że w Straży Granicznej także obowiązują stopnie wojskowe i w całym kraju interpretacja przepisów, regulujących podobne przypadki, jest odmienna. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez funkcjonariuszkę odwołania. Organ wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podniósł, iż niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W motywach uzasadnienia organ stwierdził, że pismo I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. W ocenie organu, stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku złożonego przez policjanta w sprawie osobowej. Wniesienie zaś środka zaskarżenia w stosunku do pisma, które nie jest decyzją administracyjną winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. K. B. na powyższe postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie § 1 pkt 4, § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) oraz art. 56 ust. 1 i 4 ustawy o Policji i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie równorzędności stopni policyjnych Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Biura Ochrony Rządu, Służby Celnej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i stopni wojskowych ze stopniami służbowymi Straży Granicznej (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 748), poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącej, pismo I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest decyzją administracyjną, bowiem sprawy osobowe policjantów, do których należą m.in. mianowanie na stopnie policyjne, obniżanie stopni policyjnych i przywracanie stopni, stosownie do treści § 3 ust. 1 i ust. 3 cytowanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skargi podniósł m.in., że ustawa o Policji wprowadza dwa pojęcia mianowania – na stanowisko służbowe i na stopień, z tym, że - w ocenie organu - analiza przepisów ustawy wyklucza możliwość uznania mianowania na stopień za sprawę administracyjną. Podniósł ponadto, że w związku z treścią zaskarżonego postanowienia, które dotyczy kwestii proceduralnych, argumenty dotyczące kwestii merytorycznych nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zagadnienie procesowe jakim jest niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., co w konsekwencji oznacza, że dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Z tego względu podnoszone w skardze kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę. Należy wskazać, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy na wstępie zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Przy czym dopuszczalność odwołania jest badana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy musi być przewidziany przez ustawę, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie oraz 4) musi być wniesiony przez uprawnioną osobę. Mając powyższe na względzie, wskazać należy na treść art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie kpa odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pismo I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. posiada cechy decyzji administracyjnej, czy też pozbawione jest tego charakteru. Słusznie organ stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Zasadnie przyjęto, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które w tej materii takiej podstawy nie stworzyły. Wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. W tych sprawach są wydawane przez organ orzeczenia noszące cechy decyzji administracyjnej. Z kolei na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Jednak tego typu sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. W tych sprawach brak jest wymogu formy decyzji. Jak już wcześniej wskazano, rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji i po wniesieniu odwołania od tej decyzji. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej. Brak było zatem przedmiotu zaskarżenia, bowiem pismo I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. W konsekwencji w świetle art. 127 § 1 kpa, wobec braku decyzji administracyjnej, wniesienie odwołania było niedopuszczalne. Dlatego słusznie organ odwoławczy, na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., które stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku złożonego przez policjanta w sprawie osobowej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji.