II SA/Wa 269/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do emerytury rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. J. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52 zł 80 gr (słownie: pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), odmówił przyznania E. D. prawa do emerytury rolniczej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, z powodu których wnioskodawczyni nie uzyskała uprawnień do ustawowych świadczeń emerytalno-rentowych. Wskazał, że E. D. zakończyła pracę w gospodarstwie rolnym teściów w 1975 r. i od tego czasu nie pracowała w gospodarstwie rolnym, nie podjęła też innego zatrudnienia oraz nie podlegała od tego czasu ubezpieczeniu. Organ podał również, że wnioskodawczyni nie skorzystała z dobrowolnego ubezpieczenia, choć o takiej możliwości była informowana. Odnosząc się do sytuacji finansowej E. D. Prezes KRUS podał, że utrzymuje się ona z zasiłku pielęgnacyjnego oraz uzyskiwanej przez męża emerytury. Nadmienił również, że E. D. i jej mąż są współwłaścicielami działki o powierzchni 0,5 ha, a nadto mają dzieci zobowiązane do alimentacji. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni wskazała przede wszystkim na trudną sytuację materialną oraz zły stan zdrowia. Oświadczyła, że w 1997 r. Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczyła ją do pierwszej grupy inwalidów i orzekła, że jest całkowicie niezdolna do pracy. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnoszą do sprawy nic nowego i nie dają podstaw do zmiany decyzji. Wymieniona decyzja stała się przedmiotem skargi E. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała na trudne warunki materialne oraz całkowitą niezdolność do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów, które mogły być uznane za potwierdzenie jej szczególnej sytuacji życiowej i dać podstawę do korzystnego rozpatrzenia jej wniosku. Organ wskazał, że skarżąca w 1993 r. była informowana o możliwości dobrowolnego ubezpieczenia. Z prawa tego skarżąca nie skorzystała. W ocenie organu nie ma podstaw do przyznania skarżącej emerytury w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego naruszył bowiem, w toku postępowania o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25), Prezes Kasy może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Prezes KRUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie. Zgodnie z art. 55a wymienionej wyżej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w art. 55 stosuje się odpowiednio przepisy o przyznawaniu i wypłacie świadczeń z ubezpieczenia. Art. 52 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi zaś, że do przyznawania świadczeń z ubezpieczenia i do ich wypłaty stosuje się odpowiednio przepisy regulujące przyznawanie i wypłatę odpowiednich świadczeń przysługujących pracownikom i członkom ich rodzin. W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 28 stycznia 2004 r. II UK 196/2003, OSNP 2004/18 poz. 321, dotyczący podstawy prawnej wstrzymania wypłaty emerytury rolniczej). Ponadto, zgodnie z art. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Prezes KRUS, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nią, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu przed Prezesem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, od decyzji którego strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa). Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji I instancji (w tym przypadku pierwszej z wydanych przez Prezesa KRUS decyzji) a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu i rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji (...)". Z akt postępowania administracyjnego oraz uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. bezspornie wynika, że Prezes KRUS w istocie nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy i nie rozstrzygnął jej po raz drugi, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że na każdym etapie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Organ musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa). W przedmiotowej sprawie Prezes KRUS dopuścił się naruszenia wszystkich wymienionych wyżej reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnienia w toku postępowania o świadczenie wymagało, z jakich przyczyn od 1975 r. do czasu orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia 4 sierpnia 1997 r. skarżąca nie podejmowała zatrudnienia i nie opłacała składek na ubezpieczenie. Wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie powinny być następnie ocenione przez organ przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa, w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Wskazania w tym miejscu wymaga, że każda decyzja administracyjna, zgodnie z art. 107 § 1 kpa, powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zaskarżona decyzja Prezesa KRUS nie zawiera właściwie uzasadnienia, ani faktycznego ani prawnego. Za uzasadnienie takie nie może być bowiem uznane zdanie, w którym organ stwierdza, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie wnosi do niej nic nowego. Kodeks postępowania administracyjnego wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. wydana została również z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie jest bowiem w przypadku tego rodzaju decyzji obligatoryjne. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt IV SA 1660/96 (ONSA 1998 Nr 2, poz. 63), stwierdza się, że "przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów (...)" co akcentuje wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podkreśla, że nie wystarcza samo powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu, który znajduje zastosowanie, jak uczynił to Prezes KRUS w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Konieczne jest przytoczenie treści przepisu prawa materialnego i dokonanie subsumcji ustalonych faktów pod ten przepis. W niniejszej sprawie organ nie wskazał w uzasadnieniu żadnych faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Nie mógł tym samym dokonać i w istocie nie dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy pod unormowanie art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W związku z tym, że tego rodzaju kwalifikacja prawna nie została przeprowadzona, przedstawiona i uzasadniona nie można ocenić prawidłowości samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] grudnia 2005 r. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes KRUS powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a następnie dokonać wnikliwej oceny spełnienia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia. Ustalenie bowiem braku zaistnienia jednego z warunków wymienionych w art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie zwalnia organu od zbadania spełnienia pozostałych, określonych przepisem prawa przesłanek uzyskania świadczenia. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać stosowne rozważania i to zarówno w części uznania faktów za udowodnione, jak również ewentualnej odmowy wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa. Dane te powinny być dokładnie ustalone, tak, aby można było skontrolować, czy ustalenia są prawidłowe i nie zawierają błędu, jak również, czy właściwie przeprowadzona została subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowną normę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. Postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego oparto na przepisie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).