II SA/Wa 269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek Z. K. o orzeczenie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...] nakazującej opróżnienie osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) podniósł, iż decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM nakazał Z. K. opróżnienie kwatery przy ul. [...] we W. Następnie Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM we W. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące tej decyzji stwierdzając, iż przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona stronie. W dniu [...] kwietnia 2004 r. do Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM we W. wpłynął wniosek Z. K. o orzeczenie odszkodowania za szkody, które poniósł na skutek wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM we W. orzekł o odmowie przyznania zainteresowanemu odszkodowania, wskazując jako podstawę prawną art. 160 k.p.a. Z. K. w dniu 19 maja 2005 r. wystąpił do Prezesa WAM z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 160 k.p.a., a przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem wcześniej nie wydano decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Prezes WAM decyzją z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał na konieczność przeprowadzenia, przy ponownym rozpoznawaniu wniosku strony o odszkodowanie, postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, w jakim trybie strona występuje o odszkodowanie. W wykonaniu wytycznych organu nadzorczego, organ rozpatrujący ponownie wniosek strony o orzeczenie odszkodowania - Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM trzykrotnie wzywał stronę do określenia, w jakim trybie występuje ona o odszkodowanie. Pomimo wezwań organu WAM strona nie sprecyzowała swego żądania, w piśmie zaś z dnia 15 lipca 2007 r. oświadczyła, iż : "określenie podstaw dochodzenia odszkodowania i trybu postępowania odszkodowawczego należy do Dyrektora Oreg. WAM W.". Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. umorzył postępowanie wszczęte na wiosek Z. K. o orzeczenie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji nakazującej opróżnienie osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wnioskodawca nie wskazał przepisów k.p.a., w oparciu o które dochodzi swojego roszczenia oraz nie potwierdził, iż odszkodowania chce dochodzić w drodze postępowania administracyjnego. Dlatego też, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Po otrzymaniu powyższej decyzji, Z. K. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o uzupełnienie jej w trybie art. 111 k.p.a. oraz wyjaśnienie treści decyzji, zgodnie z art. 113 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W. odmówił uzupełnienia przedmiotowej decyzji. Z zachowaniem ustawowego terminu Z. K. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału regionalnego WAM we W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji jej wydanie z naruszeniem art. 105 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania oraz art. 7 i 9 k.p.a. poprzez żądanie od strony wskazania trybu postępowania dochodzenia odszkodowania. Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2007 r. organ II instancji podkreślił, iż przedmiotem postępowania organu I instancji był wniosek Z. K. o przyznanie odszkodowania z tytułu naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. nakazującej wnioskodawcy opróżnienie zajmowanej kwatery. Obowiązujące przepisy prawa przewidują różne podstawy dochodzenia odszkodowania. Strona w złożonym wniosku nie wskazała w jakim trybie chce dochodzić odszkodowania, nie doprecyzowała swego wniosku na wezwanie organu oraz nie wskazała przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawy ubiegania się o odszkodowanie. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia lokalu nie została wydana decyzja, z którą przepisy k.p.a. wiążą możliwość dochodzenia odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego. Dochodzenie w postępowaniu administracyjnym odszkodowania przepisy przewidują m.in. w przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w trybie art. 156 k.p.a., w określonych prawem sytuacjach. Taka decyzja nie została zaś w sprawie wydana. W przypadku gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 9 k.p.a. Prezes WAM stwierdził, iż są one niezasadne. Wymienione przepisy k.p.a. zobowiązują organ administracji prowadzący postępowanie, m.in. do ustalenia treści żądania strony i udzielania w tym celu stosownych informacji i wyjaśnień. Ma to służyć nadaniu żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania, z uwzględnieniem interesu strony dającego się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Jednak obowiązki informacyjne ciążące na organie nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych, bądź instruowania strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organu administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru. Oceniając postępowanie organu I instancji, należało stwierdzić, że nie naruszyło ono ww. przepisów. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia ww. decyzji w całości, skarżący zarzucił jej wydanie: 1) z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy istnieje przedmiot sprawy – " kwatera i wynika on z prawa materialnego i procesowego (art. 16 kpa), a powstał wskutek bezprawnego zaprzestania wykonywania od dnia 20 maja 2003 r. prawomocnej decyzji administracyjnej Komendanta Garnizonu W. nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. o przydziale wnioskodawcy osobnej kwatery stałej", 2) naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a. poprzez bezpodstawne żądanie od wnioskodawcy wskazania procedur i norm prawnych do rozstrzygnięcia żądania skarżącego, w sytuacji gdy organ z mocy prawa jest zobowiązany do stosownego merytorycznego rozpatrzenia tego żądania i jest organem właściwym w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty rzeczy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyżej określonych kryteriów skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Prezesa WAM jest zgodna z prawem. W podaniu skarżącego z dnia 30 marca 2004 r. inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wnioskodawca wniósł o orzeczenie stosownego odszkodowania za szkody poniesione w wyniku bezprawnego opróżnienia kwatery w dniu 20 maja 2003 r. oraz zobowiązanie organu WAM do przywrócenia stanu zgodnego ze stanem sprzed opróżnienia lokalu. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną bezprawnym działaniem regulują przepisy Kodeksu cywilnego w Tytule VI. CZYNY NIEDOZWOLONE. Zgodnie z art. 417 § 1. k.c., za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. W oparciu o ww. przepis roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnoprawnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do dnia 1 września 2004 r. przewidywały odpowiedzialność odszkodowawczą, w sytuacji określonej przepisem art. 160 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Stosownie zaś do postanowień art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 i przepisy k.p.c. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Wobec złożenia przez skarżącego wniosku o orzeczenie odszkodowania w terminie przypadającym przed uchyleniem przepisu art. 160 k.p.a. wniosek strony formalnie zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie. Zatem organy WAM zasadnie przyjęły, iż w celu wydania orzeczenia kończącego wszczęte postępowanie w sprawie należy sprecyzować żądanie strony i określić właściwy tryb dochodzonego przez nią roszczenia odszkodowawczego. Takie działanie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, należy uznać za prawidłowe i zgodnie z przepisami art. 7 i 9 k.p.a. Podnieść należy, iż sprawa administracyjna o odszkodowanie w oparciu o przepis art. 160 k.p.a. dotyczy poniesionej szkody na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, organy WAM nie wydały decyzji, o której mowa powyżej, w odniesieniu do orzeczenia nakazującego skarżącemu opróżnienie zajmowanej przez niego kwatery stałej. Przeciwnie, decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM z dnia [...] czerwca 1999 r. nie weszła do obrotu prawnego, a więc nie mogła stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu nadzorczym. W tym stanie rzeczy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nie było możliwe. W świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chrościelewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nie został wydany akt administracyjny, z którym wiąże się roszczenie odszkodowawcze. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Prezes WAM wydał zgodną z prawem decyzję, która w sposób dostatecznie wyczerpujący uzasadnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.