II SA/Wa 2691/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister, organ) decyzją z [...] października 2019 r. nr [....], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku S. N. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra nr [...] z [...] lipca 20169 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Skarżący objął ww. decyzję Ministra z [...] października 2019 r. skargą do tut. Sądu, wnosząc o jej uchylenie. Zwrócił uwagę na rzetelność pełnionej służby w Policji, wynikającą z otrzymanych awansów i nagród. Podkreślił, że okres spornej służby (służby na rzecz państwa totalitarnego, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej), od [...] grudnia 1981 r. do [...] grudnia 1983 r. w stosunku do całego okresu służby wynosi zaledwie 0,64%. Dodał, że w jego przypadku służba jaką pełnił po 12 września 1989 r. była związana z realnym narażeniem zdrowia i życia, ponieważ pełniona była z pionie kryminalnym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 9 stycznia 2020 r. sprawa zainicjowana skargą S. N. została uznana jako gotowa do wyznaczenia terminu rozprawy. W piśmie z [...]sierpnia 2020 r. spadkobierczynie skarżącego poinformowały Sąd o jego śmierci i wniosły o kontynuowanie sprawy z ich udziałem. Podtrzymały twierdzenia i złożone przez skarżącego wnioski. Zwróciły uwagę na wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, zgodnie z którym skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględnienia indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a tej ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Spadkobierczynie nadmieniły, że jak wynika z przeprowadzonej lustracji, skarżący nie był pracownikiem czy agentem SB, nie działał na rzecz totalitarnego państwa, a tylko wykonywał pracę, nie robił nic ponad to. Uznały, że karanie go za to tylko, że ustawodawca wprowadza z dnia na dzień nowe zapisy ustawy według niezrozumiałego kryterium bez rozpatrzenia sprawy indywidualnie, pozbawia go jego praw gwarantowanych Konstytucją. Do pisma załączono akt poświadczenia dziedziczenia, zgodnie z którym spadek po zmarłym S. N. dziedziczą, żona – I. N., córka – M. K.N.-K., córka – E. U. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 września 2020 r., po rozpoznaniu wniosku I.N., M. N.-K. i E.N. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Ministra z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, odmówił dopuszczenia I. N., M. N.-K.,i E.N. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). W związku z tym uznać należy, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. postanowienia NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1382/08 i 14 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 505/09). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. W takim przypadku określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak wskazać przepisu, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawo podmiotowe, Zakamycze 2000, s. 126). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1876/99, niepublikowane, postanowienie NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 754/11). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z [...] października 2019 r. nr [...], uznał, że skarżący nie spełnił przesłanek zawartych w art. 8a tej ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zatem przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą skarżącego. W tego rodzaju sprawie interes małżonki lub dzieci skarżącego czy też innego członka jego rodziny ma charakter co najwyżej faktyczny, a nie prawny. Wobec tak zakreślonego przedmiotu sprawy uznać należy, że z chwilą wydania rozstrzygnięcia odmawiającego zastosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wobec stwierdzenia przez Ministra braku spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych treścią art. 8a tej ustawy, pomiędzy Ministrem – organem administracji publicznej, a skarżącym, co do którego rozstrzygnięto w ww. sposób, nawiązał się stosunek administracyjnoprawny. Jego treść wynika zatem z przepisów prawa materialnego administracyjnego, w niniejszej sprawie wskazanej powyżej ustawy zaopatrzeniowej. W prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Innymi słowy, prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego (np. art. 97 Ordynacji podatkowej), co nie oznacza jednak, że te prawa i obowiązki wchodzą w skład spadku (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt IIOSK 524/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Niemniej mogą również występować takie sytuacje faktyczne, kiedy określone prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej mogą dotykać sfery prawnej innego podmiotu. W odniesieniu do takich sytuacji Sąd musi ocenić, czy w przypadku śmierci skarżącego, będącego adresatem zaskarżonego aktu lub czynności, wynik toczącego się postępowania dotyczy interesu prawnego osób zgłaszających swój udział w miejsce spadkodawcy. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, przykładowo, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców, co do zasady dotyczy praw i obowiązków o charakterze nieprzechodnim, ponieważ nie można nałożyć kary na kogoś, kto nie popełnił czynu zabronionego, a więc np. na spadkobiercę, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że wynik postępowania w przedmiocie nienależnej kary pieniężnej uiszczonej przez spadkodawcę dotyczy interesu prawnego jego spadkobierców, gdyż przechodzi na nich ewentualny zwrot takiej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 267/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl; oraz E. Kruk "Sankcja... op. cit. str. 240, a także post. WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. VI SA/Wa 539/09; WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 26/07; post. NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 944/14 i z dnia 26 maja 2015 r., sygn. II KSK 822/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z treści powyższych uregulowań obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że ocena spełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie wobec skarżącego wyłączenia stosowania przepisów art. 15, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej możliwa jest wyłącznie w oparciu o dokumenty obrazujące przebieg służby wnioskodawcy, w tym między innymi o wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – Informację o przebiegu służby. W tym stanie faktycznym sprawy spadkobiercy skarżącego nie mogą skutecznie wykazać interesu prawnego w uznaniu ich za stronę niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem norma prawa materialnego zawarta w cytowanej wyżej ustawie, dająca podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, dotyczy wyłącznie osoby skarżącego. Ma ona bowiem bezpośrednie przełożenie na prawa i obowiązki skarżącego, wnioskującego o zastosowanie wobec niego zwolnienia ze stosowania wspomnianych wyżej przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Norma ta kształtuje w powyższym zakresie uprawnienie wnioskodawcy, który uznaje, że spełnia przesłanki określone w art. 8a tej ustawy. Trudno odnosić zaistnienie warunków "zwolnieniowych" do osób innych niż sam zainteresowany rozstrzygnięciem organu wnioskodawca, skoro to właśnie ocena jego służby, w kontekście wspomnianych przesłanek, ma swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1693/13, w prawie materialnym administracyjnym nie przejmuje się ogólnej zasady dziedziczenia uprawnień czy obowiązków. Z kolei w doktrynie podkreśla się, że zasada ta nie obowiązuje w stosunku egzekucyjnym, który zmierza do wyegzekwowania materialnoprawnego obowiązku administracyjnego (por. E. Szczygłowska "Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych", Oficyna Wolters Kluwers business, W-wa 2009, str. 57-64). Taki jednakże w niniejszej sprawie nie występuje. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wnioskujące o uznanie ich za strony prowadzonego postępowania – spadkobierczynie zmarłego skarżącego – nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym je do wstąpienia do tego postępowania na prawach strony, bowiem pomiędzy nimi a normą prawa materialnego określoną w ustawie zaopatrzeniowej brak jest związku polegającego na tym, że akt jej stosowania – rozstrzygnięcie Ministra – mógłby wywrzeć wpływ na sytuację prawną spadkobierczyć (żony i córek) w zakresie ich pozycji materialnoprawnej. Innymi słowy, wnioskujące o dopuszczenie do udziału w sprawie spadkobierczynie nie mogłyby stać się adresatami rozstrzygnięcia Ministra w zakresie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast członek rodziny – jako beneficjent świadczenia po zmarłym funkcjonariuszu – może wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wówczas w przypadku wydania decyzji odmownej i zaskarżenia jej do tut. Sądu, stanie się on stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia.