II SA/Wa 2691/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. M. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, J. M. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że służba ww. przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale. Organ nie kwestionował rzetelności służby zainteresowanej, jednakże wskazał, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wypłacane J. M. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.). Minister, powołując się na materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, przyjął że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni pełniła służbę w okresie od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] września 2003 r., tj. 16 lat i 3 miesiące, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 3 lata i 1 miesiąc, co stanowi około 19% całkowitego okresu służby. W ocenie Ministra, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Podkreślono, iż służba J. M. była służbą podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem [...] lipca 1990 r. nie wynikło z jej woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister, dokonując oceny spełnienia przez J. M. przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)", określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że J. M. rzetelnie wykonywała obowiązki służbowe, a tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Zaznaczył, że ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku J. M. przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione łącznie, organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do wnioskującej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] wynika, że J. M. należała do PZPR. Nie sposób zaś zakwestionować faktu, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawczyni przystąpiła do PZPR, to niewątpliwie nawiązała ona ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Wnioskodawczyni była funkcjonariuszem merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Nie była ona pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. Niewątpliwie J. M. identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Zaznaczył również, iż - jak wynika z powołanych powyżej kopii akt osobowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - wnioskująca w okresie od [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełniła służbę na stanowisku [...] Grupy [...] SB RUSW [...] i WUSW [...] oraz na stanowisku [...] Referatu [...] SB RUSW w [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Dodał, że skarżąca wyraziła chęć służby w ww. jednostce, o czym świadczy zapis w ankiecie osobowej z dnia [...] sierpnia 1984 r. oraz podaniu z dnia [...] kwietnia 1984 r. Zdaniem Ministra, powyższe fakty rzucają cień na przebieg służby J. M., uniemożliwiając zarówno jej jednoznaczną ocenę, jak i potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podsumowując stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister podkreślił, że organ nie kwestionuje rzetelności służby J. M., tj. zaangażowania strony w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych od swoich przełożonych oraz odznaczeń: Srebrny Krzyż Zasługi i Brązowa Odznaka "Zasłużony policjant". Osiągnięcia strony zasługują w pełni na uznanie i szacunek, jednak nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby ww. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego oraz jej zaangażowaniem i świadomym uczestnictwem w strukturach Służby Bezpieczeństwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2021 r. J. M. zakwestionowała decyzję Ministra z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przez brak rozpoznania sprawy przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", co spowodowało, iż wydana decyzja ma charakter dowolny, a nie uznaniowy, II. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, III. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji niezasadnym przyjęciem, że w sytuacji strony nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżąca podała, że z dniem [...] lipca 1987 r. została mianowana w okresie służby przygotowawczej na stanowisko [...] grupy [...] SB RUSW w [...]. Na pracę tą zdecydowała się w związku z przeniesieniem służbowym jej męża do RUSW w [...]. Następnie z dniem [...] grudnia 1988 r. została przeniesiona służbowo na stanowisko [...] Referatu [...] SB RUSW w [...]. Dopiero z dniem [...] lipca 1990 r. została mianowana funkcjonariuszem stałym w związku z upływem okresu przygotowawczego. Przez cały okres pracy w Referacie [...] charakter wykonywanych przez nią zadań był pomocniczy, to znaczy pracowała w okienku przyjmując wnioski o paszporty, sprawdzała czy zostały dołączone wszystkie wymagane dokumenty i przesyłała je do opracowania do właściwych organów. Nie miała w tym zakresie żadnych możliwości decyzyjnych ani żadnego wpływu na to komu został wydany paszport. Wykonywane przez nią czynności miały charakter ściśle techniczny. Do zakresu jej obowiązków należała jedynie obsługa petentów. Przez cały okres jej zatrudnienia na tym stanowisku nie było żadnych skarg od interesantów na nią, a jak wynika ze sporządzanych opinii w okresie służby przygotowawczej była doceniana za rzetelną i miłą obsługę petentów oraz nagradzana. W aktach osobowych udostępnionych przez IPN brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, aby miała realny wpływ na wydawane decyzje paszportowe. Zdaniem skarżącej, okres służby w organach bezpieczeństwa państwa w przebiegu całej jej służby i pracy w cywilu jest krótkotrwały. Podniosła, że organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. W zaskarżonej decyzji brak jest również stanowiska, co do oceny rzetelności jej służby, w szczególności wobec faktów przytoczonych w jej wniosku. W ocenie skarżącej, wskazane okoliczności niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu organ nie dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i przekonującej oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy, i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Przyjęcie przez organ, że służba pełniona przez 3 lata i 1 miesiąc na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca 19% ogólnego stażu służby, nie była służbą krótkotrwałą nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W zaskarżonej decyzji organ z jednej strony uznał, że osiągnięcia J. M. zasługują w pełni na uznanie i szacunek, w szczególności jeśli chodzi o jej zaangażowanie w realizację powierzonych zadań, otrzymywane w toku służby pozytywne opinie służbowe oraz odznaczenia: Srebrny Krzyż Zasługi i Brązowa Odznaka "Zasłużony policjant". Z drugiej zaś strony przyjął, że okoliczności te nie mają jednak kluczowego znaczenia w sprawie, wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby ww. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego oraz jej zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Argumentacja, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, nie jest jednak wystarczająca do przyjęcia, że ocena zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, została dokonana w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, ocena materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie nie została dokonana w sposób wszechstronny, a użyta w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja nie jest przekonywująca. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Minister, rozpatrując ponownie wniosek J. M., zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej i dokona wyczerpującej oceny tego, czy jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Doniosłe znaczenie w tej mierze będzie miała ocena, czy skarżąca wykonując zadania służbowe w strukturach RUSW w [...] i WUSW w [...] w okresie od [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru. W tym zakresie Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na uznanie tego przypadku za szczególnie uzasadniony i zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.